من قبل مايرا جولارت & داين أوليفيرا*
تثير الطبيعة القانونية للموازنة تساؤلات معقدة حول توزيع الاختصاصات في ممارسة السلطة المالية وحول توازن القوى بين السلطتين التشريعية والتنفيذية
الموازنة العامة هي أكثر من مجرد أداة إدارية بسيطة، فهي العمود الفقري لتخطيط وتنفيذ الشؤون المالية للدولة، وتلعب دورًا أساسيًا في الإدارة الاقتصادية والاجتماعية. يعكس قانون الموازنة السنوية (LOA) تنظيم نظام الموازنة، ولكن يجب أن يُفهم على أنه جزء من نظام أوسع وأكثر تعقيدًا، يتكون من خطط وبرامج تحدد المبادئ التوجيهية والأولويات لتخصيص الموارد.
لقد أدى إضفاء الطابع الدستوري على المالية العامة إلى وضع شؤون الميزانية في قلب النظام القانوني، مما أدى إلى وجوب أن يسترشد بالمبادئ الدستورية. وفي هذا السياق، بدأت المؤسسات المالية تلعب دوراً أساسياً في تحقيق الأهداف التي حددها الدستور.
وبالتالي، فإن الميزانية العامة ليست مجرد أداة فنية، بل أصبحت أهم قانون مادي بعد الدستور، يوحد النشاط المالي للدولة ويؤثر بشكل مباشر على الرفاه الجماعي. ومع ذلك، فإن مركزية الميزانية تكشف أيضًا عن عدد من التحديات، مثل خطر التسييس المفرط وتعقيد ضمان تخصيص الموارد بكفاءة ونزاهة. إن أهمية الموازنة تتطلب إدارة صارمة وشفافة، ولكن أيضًا يقظة مستمرة حتى لا تصبح أداة لتركيز السلطة في أيدي قلة من الناس.
إن دورة الميزانية (التي تتراوح من الإعداد إلى التقييم والرقابة) وعمليتها هي جزء من نظام الضوابط والتوازنات، حيث تلعب كل سلطة دورًا محددًا ومحدودًا. ويتمثل دور رئيس الجمهورية في تقديم خطة حكومية تعكس برنامجه الانتخابي، فيما يتحمل المؤتمر الوطني مسؤولية تحسين هذا الاقتراح، بما يضمن تلبية المطالب الوطنية بشكل منصف.
تعديلات إلزامية – ما الذي تتم مناقشته؟
تعد التعديلات البرلمانية، وهي الامتيازات الدستورية للسلطة التشريعية، أدوات حاسمة لتعديل مقترحات الموازنة التي ترسلها السلطة التنفيذية. فهي تسمح للكونغرس بالتأثير بشكل مباشر على تخصيص الموارد العامة، لتصبح أدوات أساسية لضمان إدراج الأولويات الإقليمية والقطاعية في الميزانية.
إلا أن الطبيعة القانونية للموازنة تثير تساؤلات معقدة حول توزيع السلطات في ممارسة السلطة المالية وتوازن السلطات بين السلطتين التشريعية والتنفيذية. على الرغم من أن الميزانية يُنظر إليها تقليديًا على أنها وثيقة تفويض، والتي تسمح ببساطة للسلطة التنفيذية بإجراء النفقات، فإن مسألة ما إذا كانت الحكومة يمكنها أو ينبغي لها أن تفشل في تنفيذ قانون تمت الموافقة عليه تظل موضوعًا لنقاش حاد.
يقودنا هذا السيناريو إلى التفكير الضروري في الضوابط والتوازنات التي تضمن التوازن بين السلطات. كيف يمكننا ضمان احترام السلطة التنفيذية للإرادة الشعبية، التي يعبر عنها ممثلوها، في تخصيص الموارد العامة؟ كيف يمكننا أن نمنع أن تصبح التعديلات البرلمانية مجرد أدوات للمساومة السياسية، مما يضعف استقلالية السلطة التشريعية؟ هذه هي الأسئلة التي يمكن لمحلل غير مطلع على خصوصيات عملية تشكيل التاريخ البرازيلي أن يصوغها. ومع ذلك، فإن أولئك الذين هم على دراية بالقوة النابذة التي أثارتها أعمال النخب المحلية، التي عملت منذ عملية الاستعمار، من خلال أذرعها الاقتصادية والسياسية، لصالح مشاريع السلطة الموروثة. وبالمثل، فإن أولئك الذين يعتمدون على الدولة في نجاح مشاريعهم يسعون جاهدين لانتخاب مؤيديهم لضمان التمثيل الفعال لمشاريعهم. ويعتمد هذا الجهد، في سياق حيث كانت التبرعات الخاصة للمرشحين محدودة وأصبحت موارد الحملة عامة في أغلبها، على قدرة كل حزب على انتخاب النواب، وبدرجة أقل، أعضاء مجلس الشيوخ في المؤتمر الوطني.
ومع ذلك، بمجرد انتخابهم، سيكون هؤلاء المشرعون قادرين على ري الموارد العامة ليس فقط الديناميكيات الانتخابية التي تنظم مشاريع الطاقة الخاصة بهم، ولكن أيضًا مؤسساتهم المختلفة، باستخدام التعديلات البرلمانية لهذا الغرض. ولهذا السبب، فإن النزعة الأبوية، باعتبارها تخصيصًا للموازنة العامة للخزائن الخاصة، لا تشير إلى ديناميكية خارج الدولة، بل إلى إراقة الدماء التي تنطلق من الداخل، من قبل الجهات السياسية الفاعلة. ولهذا السبب، فإن هذه الديناميكية مشروطة بتحقيق الولايات الانتخابية من خلال العمليات الانتخابية، التي تصبح الهدف المركزي لجهود أولئك الذين يرغبون في إدامة مشاريع السلطة الخاصة بهم. إنها دورة تنطوي على تثليث الموارد بين أعضاء الكونغرس الوطني وحلفائهم في البلديات التي ينشئون فيها مشاريع السلطة الخاصة بهم، مع كون البعد الإقليمي عنصرا هاما يعزز طابعه النابذ وغير الجمهوري، لأنه، إذا كانت كل مجموعة فهي معنية فقط بإقليمها، فلا بناء للشيوع، ولا للعموم.
بالنظر إلى هذا التكوين، فإن أولئك الذين يكرسون أنفسهم للسياسة لصالح مشاريع التنمية الوطنية، بغض النظر عن لونهم الأيديولوجي، يعملون كقوى جاذبة تتضاءل قدرتها على التصرف بفعل قوى الطرد المركزي، إلى الحد الذي تصبح فيه الميزانية العامة محدودة. ومع ذلك، كان شاغلو السلطة التنفيذية الوطنية يتمتعون ببعض صلاحيات الميزانية التي عززت هذه القدرات. وهذا هو الحال، على سبيل المثال، في الطبيعة غير المكتملة لاتحادنا الفيدرالي، نظرا لأن نقل السلطات إلى الكيانات الفيدرالية لم يكن مصحوبا بتحويل ضريبي متناسب، مما جعلها تعتمد إلى حد ما على علاقة جيدة مع رئاسة الجمهورية. الجمهورية.
مثال آخر على الصلاحيات يتعلق بعملية صياغة قانون الموازنة السنوية، حيث كان للسلطة التنفيذية دور المبادرة القانونية، على الرغم من أنه يمكن للمشرعين اقتراح تعديلات على المشروع المرسل. وقد تعرض هذا الامتياز للتهديد، فضلاً عن إمكانية تنفيذ سياسات مصممة من خلال الموازنة العامة في ضوء مشاريع التنمية الوطنية، حيث تعود الأهداف والمكافآت إلى المبادئ الجمهورية للمجتمع والدعاية.
تصاعد الصراع
وكان التعديل الدستوري رقم 86 لسنة 2015 بمثابة نقطة تحول في هذه العلاقة. وقبلها، كان تنفيذ التعديلات البرلمانية يعتمد بشكل شبه حصري على إرادة السلطة التنفيذية، التي غالبًا ما حولتها إلى أوراق مساومة سياسية.
في النموذج الذي عرفناه بالائتلاف الرئاسي، تم تفعيل التعديلات عندما رفض البرلمانيون الأفراد الذين كانوا أعضاء في الأحزاب التي كانت جزءًا من الائتلاف الحكومي التصويت وفقًا لتعليمات قادتهم. وبعد صدور القاعدة الجديدة التي جعلت تنفيذ جزء من هذه التعديلات إلزاميا، أصبح تأثيرها على الموازنة العامة واضحا بشكل متزايد، خاصة مع الزيادة الكبيرة في المبالغ المعنية. ووفقاً لبيانات الغرفة نفسها، في ذلك العام، بلغ المبلغ المخصص للتعديلات الضريبية 9,66 مليار ريال برازيلي؛ وفي عام 2024، قفزت هذه القيمة إلى 44,67 مليار ريال برازيلي، مما يعكس الدور المتزايد للهيئة التشريعية في تخصيص الموارد العامة.
كان قانون المفوضية الأوروبية 86/2015 بمثابة هجوم شنته الهيئة التشريعية في ظل سلطة تنفيذية أصبحت ضعيفة، وفقدت شعبيتها بعد أيام يونيو والأحداث التي تلت ذلك. وقد نصت اللوائح على أن 1,2% من صافي الإيرادات الجارية يجب أن تلبي التعديلات الفردية، مما يمنحها بعض القابلية للتنفيذ، حيث لا تستطيع الحكومة تحديدها إلا بما يتناسب مع حظر النفقات التقديرية. كان القرار، الذي نظمه رئيس الغرفة آنذاك إدواردو كونها، علامة فارقة، حيث بدأ عملية تصعيد الميزانية من خلال التعديلات البرلمانية، وهو ما يمثل 6,1٪ من النفقات التقديرية في عام 2014، وتضاعفت نسبتها في عام 2019، وهو العام الذي تم فيه ذلك تجاوزت 12% من RCL.
وقد أدى هذا التغيير إلى إعادة تعريف واضح لتوازن القوى بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، مما عزز استقلال البرلمانيين فيما يتعلق بالحكومة وأحزابهم. وفي مكانهم، كوكلاء في عمليات التفاوض هذه مع السلطة التنفيذية، تأتي شخصية رؤساء مجلس الشيوخ، وقبل كل شيء، رئيس المجلس.
يتولى رئيس مجلس النواب دورًا حاسمًا في عملية الموازنة لعدة أسباب. أولاً، تبدأ عملية إعداد الميزانية في المجلس، بما في ذلك التعديلات الإلزامية، على النحو المنصوص عليه في الدستور (المادة 66، ثانياً، ب/ج، المادة 64). علاوة على ذلك، يضم مجلس النواب عدداً أكبر بكثير من البرلمانيين مقارنة بمجلس الشيوخ، الأمر الذي يتطلب أن يتمتع رئيس المجلس بقدرة محسنة على التعبير عن مجموعة واسعة من المصالح والمطالب الإقليمية. ويتجلى ذلك في أن أكثر من 75٪ من الميزانية المخصصة للتعديلات الفردية مخصصة للنواب، وفقًا للمادة 166 (9-أ) من الدستور. وهذا الموقع الاستراتيجي يمنح رئيس الغرفة تأثيرا حاسما في المفاوضات مع السلطة التنفيذية، مما يجعله فاعلا مركزيا في ديناميكيات السلطة بين السلطتين.
بدأ التعديل الدستوري رقم 86/2015 سلسلة من الإصلاحات التي عززت تدريجياً الطبيعة المفروضة للميزانية العامة في البرازيل. ومع ذلك، بدلا من مجرد تمهيد الطريق لتحقيق تقدم إيجابي، جلبت هذه التغييرات معها سلسلة من التحديات والخلافات. وقد أدى قانون المفوضية الأوروبية رقم 100/2019، من خلال توسيع التنفيذ الإلزامي للتعديلات الجماعية، والتي تشمل جداول مقاعد البرلمانيين من الولايات والمقاطعة الفيدرالية، إلى توسيع نطاق هذا النموذج، ولكنه زاد أيضًا من الضغط على الإدارة المالية.
وفي هذا السياق، تؤثر أنواع مختلفة من التعديلات على عملية الموازنة بطرق مختلفة. وتسمح التعديلات الفردية للبرلمانيين بتوجيه الموارد إلى قواعدهم الانتخابية، في حين تسعى تعديلات مقاعد البدلاء، ذات الطبيعة الجماعية، إلى تلبية المصالح الإقليمية الأوسع. وتعكس تعديلات الهيئة الأولويات القطاعية ويتم اقتراحها من قبل اللجان الفنية أو من قبل مجالس إدارة المجلسين التشريعيين.
لكن في LDO لعام 2020، جلب إدخال تعديلات المقرر، المرتبطة بما يسمى "الموازنة السرية"، جدلاً جديدًا وكبيرًا. وقد تعرضت هذه التعديلات، التي سمحت بتخصيص الأموال الفيدرالية دون تحديد عضو الكونجرس المسؤول، لانتقادات بسبب تشجيعها للمفاوضات الغامضة والممارسات الموروثة. وفي عامي 2020 و2021، تجاوزت التعديلات 33% من الإنفاق التقديري السنوي للحكومة الفيدرالية. وأدى الافتقار إلى الشفافية في تنفيذها إلى إثارة جدل حاد، وبلغ ذروته بحظر هذه التعديلات من قبل المحكمة الاتحادية العليا في عام 2022.
وكانت نتيجة هذه العملية تعزيز ديناميكية الفرض في مواجهة التعديلات التي قدمتها السلطة التشريعية على الموازنة، مما ترك أسئلة حاسمة مفتوحة حول الكفاءة والعدالة في توزيع الموارد العامة. تعزز هذه التعديلات بشكل لا لبس فيه سلطة السلطة التشريعية، مما يثير مخاوف بشأن التجزئة المتزايدة للموازنة، حيث أن هذه السلطة لا تعمل بطريقة متماسكة لصالح مشاريع التنمية الوطنية، مما يؤدي إلى توجيه الموارد العامة نحو مخططات السلطة الموروثة في البلاد. الأماكن التي يقيم فيها كل نائب قواعده الانتخابية.
ويبلغ صراع القوى هذا ذروته في الجدل حول طبيعة الموازنة: هل هي سلطوية أم سلطوية؟ في نموذج التفويض، تتمتع السلطة التنفيذية بقدر أكبر من السيطرة على قرارات الإنفاق؛ وفي النموذج الضريبي، تبرز السلطة التشريعية. لا يمكن الحديث عن طبيعة الموازنة دون الدخول في العلاقة المعقدة بين السلطات، حيث الصراع على السيطرة والتأثير على استخدام الموارد العامة مستمر.
وفي الوقت نفسه، لوحظ أن مركزية التعديلات الإلزامية في السلطة التشريعية، والتي غالبًا ما كانت لصالح النخب المحلية، قد أدت إلى إزاحة سلطة السلطة التنفيذية في اتخاذ القرارات المتعلقة بالموازنة، مما ساهم في تصعيد السلطة التشريعية من حيث السيطرة على الميزانية. وأصبحت التعديلات الإلزامية، التي كانت تهدف في الأصل إلى ضمان قدر أكبر من الحكم الذاتي البرلماني، أدوات مساومة سياسية قوية، وعملت على تغذية مشاريع الطاقة المحلية دون أي تأثير على بناء أمة أفضل لكل البرازيليين.
وفي هذا السياق، لعبت STF دورًا أساسيًا في الدفاع عن الدستور. في 19 كانون الأول 2023، حظرت الوزيرة روزا فيبر، في قرار أحادي، استخدام مقرر الموازنة العامة للتعديلات لإنشاء نفقات أو توسيع الجداول المنصوص عليها في مشروع قانون الموازنة السنوية، مشددة على أن هذه التعديلات يجب أن تقتصر على التصحيح. الأخطاء والسهو، وفقًا للدستور (المادة 166، القسم 3، ثالثًا، الفقرة "أ"). وتسبب هذا القرار في احتكاك كبير بين السلطتين القضائية والتشريعية، من خلال الحد من الممارسة التي تم استخدامها لتشكيل الموازنة بطريقة غير شفافة وخارج الرقابة الدستورية. وسرعان ما تكيفت الهيئة التشريعية، فأدخلت ما يسمى بـ "تعديلات البيكسل" - التحويلات المباشرة إلى البلديات دون الحاجة إلى مشاريع محددة ودون شفافية فيما يتعلق بإمكانية تتبعها.
في 14 أغسطس 2024، فرض الوزير فلافيو دينو، في قرار أحادي، قيودًا جديدة على استخدام التعديلات الإلزامية، سعيًا لاستعادة السيطرة على الميزانية الوطنية وإعادة التوازن بين السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية. ويتطلب القرار أن تفي التعديلات بالمعايير الفنية للكفاءة والشفافية وإمكانية التتبع، ويعطي السلطة التنفيذية مسؤولية التقييم، بطريقة مبررة، ما إذا كانت التعديلات مناسبة للتنفيذ. علاوة على ذلك، فإنه يحدد أن التنفيذ لن يتم إلا إذا كانت هناك خطة عمل متوافقة مع الميزانية والشفافية الكاملة وإمكانية تتبع الموارد.
ردًا على قرار فلافيو دينو، قدم رؤساء الغرفة، آرثر ليرا، ومجلس الشيوخ، رودريغو باتشيكو وعشرة أحزاب (PL، União Brasil، PP، PSD، PSB، الجمهوريون، PSDB، PDT، Solidariedade وPT) إلى مجلس النواب رئيس STF، لويس روبرتو باروسو، طلب تعليق الأمر القضائي الخاص بقرارات فلافيو دينو الأحادية. ومع ذلك، أبقى باروسو على الأمر القضائي، مشيرًا إلى أن الجلسة العامة للجنة الفنية الخاصة يجب أن تتخذ قرارًا بشأن هذه المسألة. وفي جلسة استثنائية عقدت في 16 أغسطس/آب، صوت وزراء STF بالإجماع على الاستمرار في تعليق التعديلات الإلزامية حتى يضع الكونجرس قواعد جديدة للشفافية. ومن المثير للاهتمام أن الوزيرين نونيس ماركيز وأندريه ميندونسا، اللذين عينهما جايير بولسونارو، صوتا أيضًا مع دينو لتعليق المدفوعات الخاصة بـ "بيكس" والتعديلات الضريبية. وبعد أقل من أسبوع، في اجتماع بالمحكمة العليا، تم الاتفاق على أن تعديلات بيكس ستستمر، ولكن مع متطلبات جديدة، مثل التحديد المسبق للأشياء، والأولوية للأعمال غير المكتملة، والمساءلة أمام TCU وCGU. وتقرر أيضًا أن يتم توجيه تعديلات مقاعد البدلاء إلى هيكلة المشاريع، في حين تركز تعديلات اللجنة على المشاريع ذات المصلحة الوطنية أو الإقليمية، والتي يتم تحديدها بشكل مشترك من قبل السلطتين التشريعية والتنفيذية.
وبالتالي فإن القرار يعيد تدخل السلطة التنفيذية في تخصيص هذه الموارد التي سيتم توجيهها إلى المشاريع الوطنية التي يقودها ويحددها قيادة رئيس الجمهورية. وفي فترة ولايته الثالثة، كما في ولايته السابقة، يواصل لولا الاستثمار في التنمية باعتبارها استراتيجية لتعزيز الاقتصاد وزيادة إدراك المواطنين للرفاهية، بتحفيز من الاستهلاك. ومن هنا حرصه على زيادة الإيرادات واحتواء نزيف الموازنة من خلال التعديلات.
وأدت هذه النتيجة إلى إضعاف موقف السلطة التشريعية، التي تواجه الآن احتمال التنازل عن جزء من سلطتها في المفاوضات مع السلطتين التنفيذية والقضائية. رداً على ذلك، تحرك مجلس النواب بسرعة للحد من تصرفات القوات الخاصة. وضعت لجنة الدستور والعدالة (CCJ) على جدول الأعمال حزمة من التدابير التي تهدف إلى تقييد صلاحيات وزراء STF.
ومن بين المقترحات قيد المناقشة إمكانية قيام الكونجرس بتعليق قرارات المحكمة التي تعتبر استقراءً للوظيفة القضائية. وكان الإجراء الآخر هو "لجنة الانتخابات الرئاسية للقرارات الأحادية"، التي وافق عليها مجلس الشيوخ العام الماضي، لكنها ظلت مشلولة في المجلس حتى الاشتباك الأخير مع STF. علاوة على ذلك، تضمنت الحزمة مشروعي قانونين يجعلان أي "اغتصاب لاختصاصات" السلطتين التشريعية والتنفيذية جريمة يتحمل مسؤوليتها وزراء العمل الاستراتيجي. ومع ذلك، بعد التصريحات من القاعدة الحكومية، أجلت محكمة العدل الدولية التصويت على هذه المقترحات، بما في ذلك مشروعي القانون. على الرغم من أن هذه المشاريع كانت قيد المناقشة في محكمة العدل الدولية، إلا أن هذا لا يعني أنها ستأخذ إلى الجلسة العامة لمجلس النواب للتصويت عليها.
على الرغم من أن التعديلات الإلزامية تم إنشاؤها بهدف تعزيز الاستقلالية البرلمانية، إلا أن الطريقة التي تتم مناقشتها حاليًا في اللجنة الفنية المتخصصة تثير مخاوف جدية بشأن الافتقار إلى الشفافية في تخصيص الموارد. إن تحويل هذه التعديلات إلى أدوات للمساومة السياسية يضر بالحكم والإدارة المالية الفعالة، مما يخلق بيئة مواتية لإساءة استخدام الموارد العامة. ومن الضروري أن تأخذ المناقشة في اللجنة الفنية المتخصصة في الاعتبار الحاجة إلى تحسين آليات الشفافية والرقابة، وضمان أن هذه التعديلات تحقق غرضها الأصلي المتمثل في خدمة المصلحة الجماعية بطريقة واضحة ومسؤولة.
تمامًا كما حدث في العلاقة مع الانجرافات الاستبدادية لجايير بولسونارو وRape PL، تفي STF بالدور الممنوح لها في الترتيب الدستوري الجديد، الناشئ عن الصدمات الناشئة عن الحرب العالمية الثانية، حيث تعمل كحارس للدستور والحكومة. مبادئ الليبرالية الوضع السياسي في مواجهة تشكل الأغلبية تتعارض مع مبادئها الأساسية مثل الحقوق المدنية وتقسيم السلطات.
* مايرا جولارت هو أستاذ في قسم العلوم السياسية في UFRJ.
* داين أوليفيرا حصل على درجة الماجستير في الاقتصاد الإقليمي والتنمية من UFRRJ.
الأرض مدورة هناك الشكر لقرائنا وداعمينا.
ساعدنا على استمرار هذه الفكرة.
يساهم
