من قبل دانيلو جورج فييرا *

من الضروري إعادة تأهيل السياسة المالية كأداة لإدارة الاقتصاد الكلي

ستكون السياسة المالية أحد أهم الموضوعات في النقاش الوطني الكبير الذي سيعقد في عام الانتخابات هذا. ستؤدي الانتخابات ، التي ستعيد تصميم ارتباط القوى في المجتمع ، إلى مناقشة المشاكل والتحديات الرئيسية المتعلقة بالميزانية في البلاد ، وستتيح ، قبل كل شيء ، إعادة النظر في الإصلاحات الليبرالية المتطرفة التي يجري تنفيذها في مجال المالية العامة منذ انقلاب 2016 لن يتم بالتأكيد إجراء هذا النقاش حول السياسة المالية على نفس الأساس مثل انتخابات 2018 ، عندما كانت الأجندة الوطنية لا تزال ملوثة ومنظمة من قبل موضوع خاطئ وأخلاقي وملاحق لمحاربة الفساد.

تطلب استمرار الأزمة الاجتماعية والاقتصادية وتفشي الوباء - مما يعني إعادة تنشيط متسارع للدائرة المفرغة للبطالة والفقر والجوع - توسيع الإنفاق العام وتنشيط عمل الدولة. وهكذا ، تم وضع السياسة الاقتصادية المتطرفة السارية في البرازيل منذ النصف الثاني من العقد الماضي تحت المراقبة ، مما أفسح المجال لمساءلة أوسع حول أسسها ونتائجها ، بحيث تكون انتخابات هذا العام محاطة بسياق متغير ومختلف تمامًا. - الذي مهد صعود اليمين المتطرف للحكومة.

أدى التعديل الدستوري رقم 95/2016 (EC 95/2016) ، الذي وضع حدودًا لتطور النفقات الأولية للاتحاد ، إلى تحفيز المناقشات حول القضايا المالية. يشير الإجماع الذي يتم تأسيسه في الجزء الديمقراطي الشعبي إلى الحاجة إلى إلغاء هذا النظام القانوني ، بسبب الفهم للآثار السلبية التي يشعها على المجموعة الموحدة للقطاع العام. من الواضح بشكل متزايد أن مثل هذا الجهاز أوجد قيودًا متزايدة ومضخمة على الميزانية ، سواء بالنسبة للحكومة المركزية أو للكيانات دون الوطنية ، مما أدى إلى تحييد السياسة المالية وبالتالي تقويض احتمالات التغلب على الأزمة والتعافي من دورة نمو دائمة جديدة.

ومع ذلك ، فإن إعادة تأهيل السياسة المالية كأداة لإدارة الاقتصاد الكلي ، وهو أمر حاسم لأي إمكانية للمساواة بين المآزق الاجتماعية والاقتصادية الحالية للبلد ، لا ينطوي فقط على إلغاء EC 95/2016. كما يتطلب مراجعة العديد من الإصلاحات التي تم تنفيذها في المالية العامة دون الوطنية ، والتي تسعى إلى تمديد نفس المعايير التقييدية إلى الولايات والبلديات للتحكم في النفقات الأولية المحددة للاتحاد من خلال EC 95/2016. في الواقع ، منذ انقلاب عام 2016 ، تم إجراء تغييرات تنظيمية متتالية بهدف توسيع نطاق انضباط الكيانات دون الوطنية ، ولا سيما حكومات الولايات ، التي يتم تعميق فقدانها للاستقلالية وسلطة اتخاذ القرار في مجال الميزانية والمالية.

كما سيتم مناقشته في هذا النص ، فإن عكس عملية التفريغ الاقتصادي والمؤسسي التدريجي لحكومات الولايات لن يتطلب فقط إلغاء الإصلاحات الليبرالية المتطرفة التي تم إجراؤها في الإطار التنظيمي للمالية العامة المحلية ، بل سيتطلب أيضًا اعتماد برنامج إعادة الهيكلة المالية لهذه الكيانات الاتحادية ، وخاصة حكومات الولايات. يجب أن يكون مثل هذا البرنامج مختلفًا عن البرامج السابقة وأن يتخلى عن المبادئ التوجيهية المعتادة للرقابة الصارمة وغير المتمايزة على النفقات الأولية والمديونية ، لصالح المبادرات التي تهدف إلى استعادة قدرة الدول على جعل النفقات بطريقة مستدامة ، وبالتالي إعادة تأهيل كفاءات هذه الأمثلة الحكومية ، والتي ستسمح بإعادة تشكيل الفيدرالية المالية البرازيلية على أساس متجدد.

 

إضعاف الدولة

تواجه حكومات الولايات عملية تاريخية مستمرة من الضعف المؤسسي ، مع تزايد ضعف وتقييد سلطات القرار والعمل. يتم التعبير عن أوضح دليل على هذا الضعف المزمن والمستمر للسلطة ، على سبيل المثال ، في فقدان الحيز في العبء الضريبي والإنفاق العام الأولي.

وفقًا لسلسلة IBGE التاريخية ، انخفضت مشاركة الولايات في العبء الضريبي من 34 ٪ إلى 25 ٪ بين عام 1967 (سنة سن الدستور الذي يركز على النظام العسكري) و 1999. في النفقات الأولية ، انخفضت مشاركة الولايات من 35٪ إلى 30٪. في نفس الفترة ، ارتفع المركز النسبي للاتحاد في العبء الضريبي من 63٪ إلى 70٪ ، بينما ارتفع وضع البلديات من 3٪ إلى 5٪. في النفقات الأولية ، بينما كانت مشاركة الاتحاد مستقرة عند 55٪ ، تفاوتت مشاركة البلديات إيجابياً من 11٪ إلى 16٪.

بناءً على معلومات محدثة من أمانة الخزانة الوطنية ، لوحظ أن الضعف الاقتصادي والمؤسسي للولايات مستمر في القرن الحادي والعشرين. في المجموع الموحد للنفقات الأولية للقطاع العام ، انخفضت مشاركة الولايات من 32٪ إلى 23٪ ، مما يعني انخفاضًا متراكمًا بنسبة 26٪ بين عامي 2000 و 2020. وفي نفس الفترة ، ارتفعت المراكز النسبية للبلديات والاتحاد بمقدار من 15٪ إلى 18٪ ومن 54٪ إلى 59٪ بزيادة 20٪ و 10٪ على التوالي.

فيما يتعلق بالعبء الضريبي ، تظهر المعلومات الواردة من دائرة الإيرادات الفيدرالية حدوث لامركزية معتدلة في السنوات الأخيرة ، والتي فضلت ، قبل كل شيء ، البلديات. انخفضت حصة الاتحاد من 69٪ إلى 66٪ ، وانخفضت بنسبة 4,5٪ بين عامي 2000 و 2020. واستحوذت البلديات على ثلثي هذه الخسارة النسبية من قبل الاتحاد (نقطتان مئويتان) ، مما زاد من حصتها في العبء الضريبي من 2٪ إلى 3٪ ، محققة 2٪ مكاسب في العقدين الأولين من هذا القرن. وفي المقابل ، شهدت الولايات زيادة هامشية (نقطة مئوية واحدة) ، حيث انتقلت من 5٪ إلى 7٪ ، مما يعني زيادة قدرها 40٪ في الفترة المرجعية.

هذه الأرقام كافية لإظهار الضعف المستمر لحكومات الولايات ، مما أدى إلى إنشاء نمط مشوه من الفيدرالية المالية في البرازيل ، والتي اتسم مسارها ، منذ أواخر الستينيات على الأقل ، بضغط الكيان الوسيط (الولايات) بين الآخرين. مستويان حكوميان (وطني ومحلي). أدى مثل هذا التطور الغريب إلى تشكيل هيكل اتحادي غير متوازن بشكل متزايد ، مع تضخم تدريجي في المجالات العليا والسفلى ، مما خلق مشاكل هيكلية للتنسيق ، حيث تميل البلديات إلى عبور الولايات للتعبير بشكل مباشر ودون وساطة مع الحكومة المركزية. ، مما يعني التجزئة وعدم المساواة والتشتت وعدم التجانس وعدم تزامن السياسات العامة من الناحية الإقليمية والقضائية.

 

مؤسسات مالية جديدة

وصلت عملية إضعاف حكومات الولايات ضمن نطاق الفيدرالية البرازيلية إلى معيار سياسي-مؤسسي جديد وأصبحت أكثر هيكلية ونظامية منذ منتصف التسعينيات فصاعدًا ، عندما بدأ تنظيم جهاز تنظيمي جديد للمالية العامة دون الوطنية ، وسط من الاستقرار التضخمي للاقتصاد البرازيلي الذي تم تعزيزه من خلال الخطة الحقيقية والإصلاحات النيوليبرالية التي تم تنفيذها في ذلك الوقت لتمهيد الطريق لإعادة اندماج البلاد في النظام المالي العالمي.

مع تعرض هياكل الميزانية للخطر بسبب الالتزامات المرتفعة والمكلفة ، الناشئة عن جهود التصنيع الوطنية في السبعينيات والأزمة المتنحية والتضخم المفرط في الثمانينيات ، بدأت الولايات في مواجهة مآزق مالية خطيرة في سياق الاقتصاد الكلي الجديد المتمثل في انخفاض التضخم وارتفاع أسعار الفائدة المشتقة. من الخطة الحقيقية. مع المالية غير المنظمة والشلل الوشيك للآلة العامة ، كان على الولايات أن تخضع لإرشادات الحكومة الفيدرالية في البحث عن مساواة الاختلالات المالية والتراثية التي كانت تعاني منها. من خلال القانون رقم 1970/1980 ، تم إنشاء برنامج دعم إعادة الهيكلة والتكيف المالي للولايات (PAF) ، والذي كفل الاتحاد من خلاله إعادة التمويل طويل الأجل لدين الدولة ، لكنه اشترط الدعم للاعتماد ، من قبل الكيانات ، من تعديل صارم للحسابات العامة.

بشكل عام ، كانت الإستراتيجية الرئيسية لـ PAF هي إجبار الدول على تقييد نفقاتها بالشروط المحددة بدقة من خلال توافر الموارد ذات الطبيعة الضريبية. ولهذه الغاية ، وضع البرنامج الفيدرالي ضوابط شديدة على المديونية ، وقيّد وصول حكومات الولايات إلى عمليات الائتمان وحدد تحقيق الأهداف الإلزامية المتعلقة ، بشكل أساسي ، بنفقات الموظفين ، والنتيجة الأولية والدين العام.

في وقت لاحق ، تم تمديد PAF ليشمل البلديات (MP nº 2.185-35 / 2001) والأهم من ذلك ، تم دمج معاييره في القانون التكميلي رقم 101/2000 ، قانون المسؤولية المالية (LRF) ، وبالتالي تعزيز المؤسسات المالية الجديدة لل الدولة ، التي تستند بشكل أساسي إلى المعايير التأديبية التي فرضت على الكيانات دون الوطنية ، وخاصة الولايات ، إطارًا من قيود الميزانية القوية (قيود الميزانية الصعبة).

تمكنت PAF من تغيير الديناميكيات المالية لحكومات الولايات. يكفي التحقق من أنه بعد توقيع اتفاقيات إعادة التمويل (1997/1999) وإقرار LRF (2000) ، تمكنت الدول من عكس حالة العجز المزمن في ميزانياتها ، وتسجيل الفوائض الأولية المستمرة عمليًا. بين عامي 1995 و 1999 ، سجلت حكومات الولايات ، بالقيمة الموحدة ، عجزًا أوليًا متتاليًا بلغ متوسط ​​سنوي قدره 1,02 ٪ من الناتج المحلي الإجمالي. ولوحظ وضع مختلف بين عامي 2000 و 2013 ، مع وجود فوائض أولية متتالية وصلت إلى متوسط ​​سنوي قدره 0,46٪ من الناتج المحلي الإجمالي. كانت الفترة بين عامي 2014 و 2020 أكثر اضطرابًا ، ولكن مع ذلك كان من الممكن الوصول إلى متوسط ​​فائض أولي قدره 0,08٪ من الناتج المحلي الإجمالي سنويًا. أخيرًا ، تجدر الإشارة إلى أنه في السنوات المالية الـ 21 بين عامي 2000 و 2020 ، سجلت ثلاثة منها فقط عجزًا أوليًا - 2014 و 2016 و 2017.

ومع ذلك ، فإن هذا التحسن في النتيجة المالية لم يعبر أو جعل الانتعاش المالي والتعزيز الفيدرالي للولايات ممكنًا. على العكس من ذلك ، في الإطار المؤسسي الجديد الذي تم إنشاؤه في الدولة بناءً على اتفاقية إعادة تمويل الديون المشروطة ، فقدت حكومات الولايات المزيد من سلطة اتخاذ القرار ونطاق العمل ، لدرجة أنها كانت ملزمة بإدارة ميزانياتها على أساس سابق. وضع أهداف إلزامية واستنادًا إلى هيكل تمويلي مضغوط ، لأنه يعتمد ، قبل كل شيء ، على توافر الموارد الضريبية (الملكية والتحويلات) ، مع الأخذ في الاعتبار أن الوصول إلى الائتمان أصبح يخضع لرقابة شديدة ومقيدة.

يمكن تلخيص صعوبات التمويل المستمرة والهشاشة الاقتصادية والمؤسسية الأكبر لحكومات الولايات من سلوك هامش التمويل الذاتي للاستثمار الحقيقي (MGA-RI) ، وهو مؤشر يسمح بالتحقق من قدرة الحكومات على القيام بالاستثمارات ، بعد سداد الديون الخدمات (الفوائد والرسوم والاستهلاك).

بين 1995-1999 ، كان MGA-IR الموحد سالبًا باستمرار ، حيث وصل إلى متوسط ​​سنوي قدره -1,25 ٪ من الناتج المحلي الإجمالي. في القيم الحقيقية بأسعار عام 2020 ، التي تم تخفيضها بواسطة IGP-DI ، كان متوسط ​​MGA-RI السنوي للولايات سالبًا بحوالي 75 مليار ريال برازيلي بين 1995-1999. مع تنفيذ إطار العمل العام ، تم عكس هذا العجز المالي ، ولكن عند مستويات مضغوطة للغاية ، علاوة على ذلك ، على أسس محفوفة بالمخاطر وغير مستدامة. بين عامي 2000-2011 ، أصبح MGA-IR إيجابيًا ، ووصل ، مع ذلك ، إلى متوسط ​​قيمة سنوية قدرها 0,6 ٪ فقط من الناتج المحلي الإجمالي ، مع أعلى مستوى مسجل في عام 2005 ، وهو 1,02 ٪ من الناتج المحلي الإجمالي. بالأسعار المنكمشة ، كان MGA-IR ، في المتوسط ​​، يعادل حوالي 38 مليار ريال برازيلي سنويًا. ومع ذلك ، كانت هذه المرحلة قصيرة ، مع عودة MGA-IR إلى كونها سلبية باستمرار من عام 2012 فصاعدًا: كان متوسط ​​الهامش السنوي -0,87 ٪ من الناتج المحلي الإجمالي بين 2012-2020. في تلك السنوات نفسها ، كانت القيمة الحقيقية لـ MGA-RI سالبة بمقدار 78 مليار ريال برازيلي سنويًا ، وبالتالي وصلت إلى مستوى يساوي عمليا الفترة السابقة على PAF (1995-1999).

هذه البيانات لا لبس فيها في إثبات أن PAF كان غير قادر على استعادة شروط التمويل للإنفاق العام للدولة. علاوة على ذلك ، يكشف المسار غير المستدام لـ MGA-RI أن PAF قد أدخلت وعززت تحيزًا مسايرًا للدورة الاقتصادية في مالية الدولة. بشكل عام ، كان MGA-IR إيجابيًا في سياق ظروف الاقتصاد الكلي الأكثر ملاءمة ، حيث انعكس في وقت زاد فيه عدم الاستقرار والتباطؤ في الاقتصاد البرازيلي بعد الأزمة المالية الدولية الكبرى لعام 2008 ، وهو الوضع الذي تفاقم لاحقًا مع 2016 انقلاب وتفشي الوباء.

هذا التحيز المساير للتقلبات الدورية في مالية الدولة يمثل إشكالية لسببين على الأقل. في المقام الأول ، في حالات الأزمات ، يتم تحييد الإمكانات الديناميكية للإنفاق العام للدولة ، والتي يمكن تعبئتها بطريقة منسقة لمواجهة صعوبات الاقتصاد الكلي ، مما يثقل كاهل السياسة المالية للحكومة المركزية. ثانيًا ، ينتهي التحيز المساير للدورة الاقتصادية بجعل المالية العامة للدولة تبدأ في توليد نزعات اكتئابية ، الأمر الذي ينشئ عاملاً إضافيًا لتفاقم الأزمة.

 

تصحيح المسار

في مواجهة مشاكل التمويل المزمنة في الولايات ، قررت الحكومة الفيدرالية تغيير معايير الديون التي أعيد التفاوض بشأنها مع الكيانات دون الوطنية ، بما في ذلك البلديات والتي تشمل العقود الموقعة بموجب أحكام القانون رقم 9.496/1997 والنواب 2.185 - 35/2001 و 2.192 - 70/2001. . من خلال LC 148/2014 ، تم تخفيض سعر الفائدة على هذه الالتزامات إلى 4٪ سنويًا (مقابل المعدلات السائدة البالغة 6 و 7,5٪ سنويًا) ؛ تم استبدال IGP-DI بـ IPCA كمؤشر للعقود ، وأخيراً ، اقتصرت الرسوم على التكلفة المكافئة لسعر SELIC. علاوة على ذلك ، وكان هذا الإجراء ذا أهمية قصوى بالنسبة للولايات والبلديات ، تم تطبيق الحد على الرسوم بتكلفة SELIC بأثر رجعي حتى تاريخ توقيع العقود ، مما يوفر تخفيضًا فعالًا لمخزون الديون المعاد تمويلها من قبل الاتحاد. وفي وقت لاحق ، تمت إعادة التفاوض بشأن الديون المحلية بموجب القانون رقم 8.727/1993 أيضًا من خلال هذه التغييرات التعاقدية.

كان للتعديلات التي أحالتها LC 148/2014 تأثير إيجابي هام وواسع على الكيانات دون الوطنية ، والتي تجاوزت إلى حد بعيد التخفيض البسيط لمخزون الديون. فمن ناحية ، أدى انخفاض الخصوم إلى خفض التكلفة المالية التي تتحملها خزائن البلديات والدولة ، مما خفف قيود الميزانية وفتح حيز مالي لاستيعاب الإنفاق العام الإضافي. من ناحية أخرى ، مكّن التحسن في مستوى المديونية الكيانات دون الوطنية من التعاقد على عمليات ائتمانية جديدة ، مما يعني ضمنيًا قوة أخرى لتقليل قيود الميزانية ، مما خلق ظروفًا لتوسيع النفقات بشكل أكبر.

تسمح بعض المعلومات التركيبية بمراقبة تطورات LC 148/2014 لمديونية الولايات والبلديات ، في جوانبها الرئيسية. انخفض صافي الدين دون الوطني من 12,9٪ إلى 10,1٪ من الناتج المحلي الإجمالي بين عامي 2015 و 2021 ، مما يعني انخفاضًا كبيرًا بنحو 21٪. كان الانخفاض في الدين المعاد التفاوض بشأنه أكثر وضوحًا ، حيث انخفض إجمالي المخزون بأكثر من 26٪ ، من 9,3٪ إلى 6,8٪ من الناتج المحلي الإجمالي بين عامي 2015 و 2021. وبالمقارنة بعام 2000 ، يعكس جزئيًا التأثيرات بأثر رجعي لـ LC 148 / 2014 ، كان التراجع عن إجمالي الأسهم أكبر من 34٪ ، في حين كان تراجع الدين المعاد التفاوض عليه أكثر تعبيراً ، حيث وصل إلى انخفاض فوق 55٪ بما يتناسب مع الناتج المحلي الإجمالي. ولكن من الجدير بالذكر أن درجة المديونية المحلية ، عند ملاحظتها فيما يتعلق بالموازنة العامة ، كانت تظهر تحسنًا حتى قبل سن قانون العمل رقم 148/2014 ، وذلك بسبب عدة عوامل ، من بينها الدورة الطويلة للتبادل. شهد معدل ارتفاع الأسعار في جميع أنحاء البلاد بين عامي 2004 و 2014. في تلك السنوات ، ارتفع سعر الصرف المتراكم بأكثر من 23٪ ، مما أدى إلى خفض تباين IGP-DI ، والذي كان المؤشر الرئيسي للديون المعاد التفاوض عليها للكيانات دون الوطنية. ومع ذلك ، فإن أحد عناصر القلق هو المسار التصاعدي للديون الخارجية للولايات والبلديات: فقد تضاعف حجم هذه المسؤولية المقومة بالعملة الأجنبية أكثر من الضعف بين عامي 2000 و 2021 ، لتصل إلى 115٪ نمو فيما يتعلق بالناتج المحلي الإجمالي.

 

إصلاحات متطرفة

هذه الحركة التي ظهرت في عام 2014 بمعنى السعي إلى التخفيف ، إلى حد ما ، من قيود الميزانية للحكومات دون الوطنية ، ولا سيما الولايات ، التي توفر حيزًا ماليًا لزيادة معينة في الإنفاق العام ، توقفت مع انقلاب عام 2016. فُرضت أجندة أخرى للإصلاحات ذات الطبيعة الليبرالية المتطرفة على البلاد ، وفي مجال المالية العامة ، كان التوجه السائد هو عكس نمط النشاط المالي الأكبر الذي اتسم به أداء الحكومة الفيدرالية ، تحديدًا بين عامي 2007-2014 (Lula-2 و Dilma-1)

يمكن اعتبار سن EC 95/2016 ، الذي أنشأ ما يسمى بالنظام المالي الجديد ضمن نطاق الاتحاد ، نتيجة طبيعية لهذا الانعكاس في السياسة الاقتصادية. من خلال وضع حدود لتطور النفقات الأولية للاتحاد ، أعادت المفوضية الأوروبية 95/2016 ، على نطاق أوسع ، تنشيط مبدأ قيود الميزانية القوية (قيود الميزانية الصعبة) التي أسست المؤسسات المالية المنظمة في الدولة في فترة ما بعد الخطة الحقيقية ، بناءً على برنامج تعديل المالية العامة للدولة ، كما تمت مناقشته سابقًا.

يجب تسليط الضوء على جانبين مهمين بخصوص EC 95/2016. الأول هو أن هذا المعيار الذي تم دمجه في الدستور البرازيلي يمتثل لتوصيات مؤسسات الحوكمة العالمية ، التي بدأت في الدعوة إلى اتخاذ تدابير للبلدان المتخلفة تهدف إلى تكثيف الإطار الوطني للقيود القوية على الميزانية ، بهدف منع الإجراء التقديري لـ أولئك المسؤولين عن السياسة. المشرف ("تعزيز قيود الميزانية الصعبة"أصبح شعار البنك الدولي ، على سبيل المثال).

الجانب الثاني ، الذي يتألف من مبادئ توجيهية مالية جديدة في البرازيل ، هو أن الحكومة الفيدرالية قد تم إدراجها في إطار تنظيمي لقيود الميزانية القوية ، مع ما يترتب على ذلك من آثار كبيرة على البلاد ، مع الأخذ في الاعتبار أنه في الفيدرالية في البرازيل ، الحكومة المركزية هي الفاعل الاتحادي الرئيسي وهي الجهة التي تدير الأنظمة الكبيرة لتمويل وتنظيم السياسات العامة الوطنية ، مثل الصحة والتعليم والمساعدة الاجتماعية ، على سبيل المثال.

 

تنظيم متطرف

بعد تنفيذ النظام المالي الجديد في نطاق الاتحاد ، تمت الموافقة على العديد من اللوائح ، بهدف توسيع المجال دون الوطني ، لأجهزة التحكم في النفقات الأولية على غرار ما تم إنشاؤه على المستوى الفيدرالي من خلال EC 95/2016 . ومن الجدير بالذكر أن الإصلاحات التنظيمية التي تشمل الموارد المالية المحلية ، والتي تؤثر بشكل أساسي على حكومات الولايات ، تهدف إلى توسيع النطاق المؤسسي للنظام المالي الفيدرالي الجديد ، مما يمنحه نطاقًا وطنيًا ومتجانسًا لتنظيم إدارة الميزانية للقطاع العام الموحد.

من بين هذه اللوائح الجديدة ، ينبغي تسليط الضوء على ما يلي:

(1) LC 156/2016 - اتفاقيات إعادة تمويل ديون الدولة المعدلة ، وتمديد فترة سداد هذه الالتزامات لفترة إضافية تصل إلى 20 عامًا ، ومنح خصومات غير عادية متناقصة على سداد أقساط الديون المستحقة بين يوليو 2016 ويونيو de 2018 كما أسست برنامج تحفيز التوازن المالي ، والذي أطلق عليه اسم "برنامج التحفيز المالي الجديد". كانت الشروط التعاقدية الجديدة مشروطة بالتزام المحافظين بالحد من توسيع النفقات الجارية الأولية لتشمل تغيير IPCA في العامين التاليين لتوقيع التعديلات.

(2) LC 159/2019 - وضع ما يسمى بنظام استرداد الضرائب على مستوى الولاية والمقاطعة الفيدرالية. يحدد الإجراءات الصارمة لتعديل المالية العامة وحقوق الملكية ، والتي يجب ذكر ما يلي من بينها: (20) تقييد النمو السنوي للمصروفات الجارية على تباين IPCA ؛ (XNUMX) الخصخصة والتنازل عن الخدمات والأصول العامة ، وكذلك تصفية الشركات وانقراضها ؛ (XNUMX) حظر الأفعال التالية ، من بين أمور أخرى ، خلال فترة نظام استرداد الضرائب: تنازل عن ميزة ، أو زيادة ، أو إعادة تعديل ، أو كفاية أجور موظفي الخدمة المدنية ؛ إنشاء منصب أو وظيفة أو وظيفة تنطوي على زيادة في النفقات ؛ عقد المناقصات العامة وتوظيف أو تعيين موظفين ؛ التعاقد على عمليات الائتمان وتلقي أو منح الضمانات ؛ (XNUMX) مطابقة أنظمة الضمان الاجتماعي والقانونية مع تلك الخاصة بالحكومة الاتحادية ؛ (XNUMX) إنشاء نظام التقاعد التكميلي ؛ (XNUMX) تخفيض بنسبة XNUMX٪ على الأقل في الحوافز والمزايا الضريبية أو الضريبية المالية.

(3) LC 178/2021 - وضع خطة تعزيز التوازن المالي (PEF) ، التي تستهدف الولايات والمقاطعة الفيدرالية والعواصم والبلديات التي يزيد عدد سكانها عن مليون نسمة ، وتحديداً الكيانات التي تعاني من مشاكل مالية ومالية. يقدم منح الاتحاد ضمانات لعمليات الائتمان السنوية بما يعادل 3٪ من صافي الإيرادات الجارية ، ولكن يخضع لاعتماد إجراءات تعديل المالية العامة وحقوق الملكية المنصوص عليها في نظام استرداد الضرائب.

(4) EC 109/2021 - يُنشئ آلية تعديل مالي اختيارية للولايات والمقاطعة الاتحادية والبلديات ، يتم تفعيلها عندما تتجاوز النسبة بين النفقات الجارية والإيرادات الجارية علامة 95٪ ، مما ينص على حظر الأفعال التالية ، من بين أمور أخرى ، خلال فترة استمرار الإنفاق الزائد: (أ) تنازل عن ميزة أو زيادة أو تعديل أو كفاية الأجر ؛ (ب) إنشاء منصب أو وظيفة أو وظيفة تنطوي على زيادة في النفقات ؛ (ج) المناقصات العامة أو قبول أو تعيين موظفين ؛ (د) إنشاء نفقات إلزامية ؛ (هـ) الامتياز أو التوسع في الحوافز أو المزايا الضريبية.

هذا الجهاز التنظيمي الجديد للشؤون المالية المحلية ، والذي لا يزال قيد الإنشاء ، يعمق السيطرة على المالية العامة للكيانات الفيدرالية ، ولا سيما حكومات الولايات. تؤكد الإصلاحات التي تم تنفيذها حتى الآن على آليات احتواء النفقات الأولية الجارية ، ولكن دون تخفيف القيود المفروضة على المديونية والتعاقد على عمليات الائتمان. وبهذا المعنى ، من الواضح أن هذا الجهاز التنظيمي الناشئ يكرر ويعزز الإطار السابق لقيود الميزانية القوية ، مما يزيد من إضعاف حكومات الولايات من وجهة النظر الاقتصادية والمؤسسية ، وبالتالي ، تكثيف تشوهات الفيدرالية المالية البرازيلية.

 

البرنامج الاتحادي

إن إعادة تشكيل الفيدرالية المالية ، وهي واحدة من أكثر التحديات الوطنية إلحاحًا وأهمية التي يجب مواجهتها بهدف تعزيز دورة تنمية أكثر استدامة للبلاد ، تنطوي بالضرورة على إعادة التأهيل الاقتصادي والمؤسسي لحكومات الولايات. من خلال استعادة وتنشيط القدرات الحاكمة للولايات ، يمكن البدء في تصحيح تشوهات الفيدرالية المالية البرازيلية ، مما يخلق ظروفًا واعدة أكثر للحث على تماسك منظم فيدرالي قادر على التآزر والتسلسل الهرمي في توضيح الكيانات الحكومية الثلاثة ، وفقًا مع السلطات القضائية الخاصة بكل منها.

تتمثل نقطة الانطلاق لإعادة تصميم الفيدرالية المالية البرازيلية في إنشاء قواعد تمويل جديدة للإنفاق العام للدولة ، الأمر الذي يتطلب تغييرًا تامًا للمنطق "المالي" و "المالي" البحت الذي يوجه تنظيم المالية العامة دون الوطنية في البلاد منذ ذلك الحين. على الأقل في منتصف التسعينيات. ولذلك فإن الأمر يتعلق بتنفيذ "برنامج اتحادي لاستعادة واستدامة الإنفاق العام دون الوطني" ، والذي سيكون تركيزه على حكومات الولايات ، ولكنه سيفضل أيضًا البلديات ، خاصة تلك التي لديها عواصم و تلك ذات الحجم المتوسط ​​والكبير.

يتكون جوهر هذا البرنامج الاتحادي بشكل أساسي من استخدام الأصول المالية للاتحاد مع الولايات والبلديات لإنشاء صندوق يوفر الموارد لهذه الكيانات دون الوطنية للاستثمار في الاستثمارات والمشتريات العامة المختلفة (OCC - التكاليف الأخرى ورأس المال) و / أو لتكوين احتياطيات من أنظمة المعاشات التقاعدية الخاصة بهم.

تظهر أحدث البيانات المتاحة أن هذه الأصول المالية بلغت 2021 مليار ريال برازيلي في فبراير 664. من هذا الإجمالي ، يتوافق ما يقرب من 89٪ مع ديون الولايات والبلديات المعاد التفاوض بشأنها ، بينما يشير 83٪ إلى التزامات الدولة المرتبطة بالقانون 9.496/1997. سيكون للصندوق المالي الذي سيتم تكوينه مع هذه الأصول وظيفة تلقي خدمات الديون المقابلة التي تدفعها الكيانات دون الوطنية ، ثم إعادة كل واحدة منها نفس الموارد التي تم إنفاقها بشكل فردي.

وبالتالي ، من الناحية العملية ، يفترض البرنامج الاتحادي مسبقًا إلغاء ديون الدولة والبلديات من قبل الاتحاد. استنادًا إلى المعلومات المحاسبية لعام 2020 ، من الممكن تقدير التأثيرات الاستكشافية التي قد تحدث تنازل من الديون المحلية التي قد تترتب على ذلك. من وجهة النظر الوراثية ، يمكن أن تكون التأثيرات أكثر صلة ، بالنظر إلى أن الأصول مع الولايات والبلديات تتوافق ، في عام 2020 ، مع أكثر من 47 ٪ من التمويل والقروض الممنوحة من قبل الاتحاد ، مع الأخذ في الاعتبار المدى القصير والطويل الأجل. ومع ذلك ، مع الأخذ في الاعتبار التعديلات الخاصة بالخسائر والأحكام الموضوعة لتحمل الضمانات من قبل الاتحاد ، فإن القيمة المعدلة لهذه الأصول ستنخفض من 650 مليار ريال برازيلي إلى 223 مليار ريال برازيلي.

وبالتالي ، من حيث الأصول ، يمكن تقدير التأثير بنسبة 3 ٪ من الناتج المحلي الإجمالي. ومع ذلك ، حيث سيتم استخدام الأصول مع الولايات والبلديات لإنشاء صندوق استثمار الاتحاد ، سيكون تأثير الأسهم لاغية. وستظل هناك بعد ذلك آثار الميزانية ، الناتجة عن عدم تخصيص الإيرادات الناشئة عن هذه الأصول من قبل الاتحاد ، والتي ستُعاد بعد ذلك إلى الولايات والبلديات في شكل تحويلات غير قابلة للاسترداد للحفاظ على النفقات الأولية.

في عام 2021 ، بلغ إجمالي الإيرادات الرأسمالية للاتحاد المتأتية من إطفاء القروض 87 مليار ريال برازيلي ، مع احتساب جزء كبير من هذا المبلغ مع الولايات والبلديات - لاحظ فقط أن النفقات على إجمالي خدمات الديون (المحلية والخارجية) للكيانات دون الوطنية كانت 81 مليار ريال برازيلي في نفس العام. بناءً على هذه القيم ، يمكن القول أن تأثير الميزانية تنازل من الدين دون الوطني من قبل الاتحاد أقل من 1٪ من الناتج المحلي الإجمالي. أو ، مع ذلك ، ستمثل أقل من 15٪ من النفقات المصفاة لخدمات ديون الاتحاد في عام 2021 ، باستثناء التكاليف المتعلقة بإعادة تمويل الدين العام الاتحادي وقيم الخدمات المسجلة التي يتعين دفعها.

 

اجتماع الحسابات

التقديرات الواردة أعلاه استكشافية تمامًا ، ولكنها كافية للإشارة إلى أن التأثير المالي لهذا البرنامج الفيدرالي سيكون في الحجم ، على الأقل ، متوافقًا مع المكاسب المتوقعة من حيث تعزيز الموارد المالية المحلية ، ولا سيما حكومات الولايات.

وتجدر الإشارة أيضًا إلى أنه لا يمكن تفسير البرنامج على أنه عملية مالية-مالية من شأنها "مكافأة" الحكومات المهدرة بشكل غير ملائم وتشجع عدم المسؤولية في الميزانية ، الأمر الذي يمكن أن يضر بشكل منهجي بأسس الترتيبات المالية المعمول بها في الدولة.

في الواقع ، يجب اعتبار العملية بمثابة اجتماع للحسابات بين الاتحاد والكيانات دون الوطنية. وذلك لأن القواعد التي وضعتها الحكومة الفيدرالية أدت إلى فقدان موارد الدولة ، دون تعويض مستحق. يُعد الإعفاء من ICMS على صادرات السلع الأولية ونصف المصنعة مثالًا تاريخيًا نتج عنه مسؤولية كبيرة على الاتحاد مع الولايات ، والتي تظل مفتوحة ، على الرغم من التحويلات التعويضية التي تم إنشاؤها من خلال LC 176/2020.

خلصت دراسة أجراها مجلس مراجعي الحسابات في ولاية بارا (TCE-PA) ، استنادًا إلى المعلومات المنظمة من قبل المجلس الوطني للسياسة المالية (CONFAZ) ، إلى أن حكومات الولايات تراكمت خسارة صافية في جمع ICMS بقيمة 647 مليار ريال برازيلي فيما بين 1996 و 2018 ، بسبب الإعفاءات المنصوص عليها في قانون قندير ، مقابل صافي الدين الموحد (NCD) الذي بلغ 798 مليار ريال برازيلي وفقًا لبيانات أمانة الخزانة الوطنية (STN) في عام 2018. تحديث مبلغ الخسائر حتى 2020 ، سنة سن قانون القانون الأساسي 176/2020 ، بناءً على نفس المؤشر المستخدم من قبل TCE-PA ، بلغت الخسارة الصافية للولايات 858 مليار ريال برازيلي ، في حين بلغ صافي خسارة الولايات ، وفقًا لـ STN ، 847 مليار ريال برازيلي ، مما يجعل هذه الكيانات هي دائنون صافون للاتحاد ، برصيد إيجابي يتم استلامه بقيمة 11 مليار ريال برازيلي.

يجب أن نتذكر أيضًا أن الحل المقدم لهذه الخسائر المقدرة غير مرضٍ بشكل صارخ. أنشأ LC 176/2020 تدفق تحويل غير مشروط لصالح الولايات (75٪) والبلديات (25٪) بقيمة 58 مليار ريال برازيلي ، على أن يتم تسويتها بحلول عام 2037. يتوافق هذا المبلغ مع حوالي 9٪ فقط من صافي الخسائر المقدرة لعام 2018 - مع الأخذ في الاعتبار القيمة المحدثة حتى عام 2020 ، تنخفض هذه النسبة إلى 6٪.

بالإضافة إلى هذه الخسائر الناشئة عن تخصيص إيرادات ICMS ، فإن المدفوعات الكبيرة التي قدمتها حكومات الولايات لدفع الفوائد والرسوم واستهلاك ديونها ، والتي ثبت أنها غير قادرة على تخفيض الالتزامات بشكل فعال وهيكلية ، على الرغم من المبالغ الكبيرة المخصصة لذلك. هذه النفقات المالية. بين عامي 2000 و 2021 ، زادت النفقات التي التزمت بها الدول في خدمة الدين ، بالقيمة الاسمية ، إلى 757,4 مليار ريال برازيلي ، بينما ارتفع إجمالي صافي الدين ، في نفس الفترة ، من 161,2 مليار ريال برازيلي إلى 809,9 ريال برازيلي ، 648,8 مليار ريال برازيلي - زيادة قدرها XNUMX مليار ريال برازيلي.

 

تدابير برنامجية أخرى

ستشكل الإجراءات الإضافية التالية أيضًا جزءًا من هذا البرنامج الاتحادي ، الذي يهدف إلى إنشاء قواعد تمويل مستدامة للإنفاق العام المحلي من جهة ، والحث على الانضباط المالي من جهة أخرى:

(1) تعزيز تحصيل ICMS - إنهاء النظام الضريبي المفيد لصادرات السلع الأولية ونصف المصنعة ، من خلال تعديل دستوري يعيد حدوث ICMS على مبيعات الدولة الخارجية لهذه المنتجات. تتم حاليًا مناقشة اقتراحين على الأقل بهذا المعنى في الكونجرس: PEC nº 42 (مجلس الشيوخ) و PEC nº 201 (مجلس النواب) ، وكلاهما من عام 2019.

(2) سوق الدين دون الوطني - دستور سوق الدين العام دون الوطني ، مع تنظيم مشترك بين البنك المركزي وأمانة الخزانة الوطنية (STN) ، بهدف توفير موارد منخفضة التكلفة وطويلة الأجل لتمويل OCC للولايات. والبلديات.

(3) إعادة تمويل الديون الخارجية - تنفيذ عملية لإعادة تمويل الديون الخارجية للولايات والبلديات ، من أجل تعزيز تبادل الالتزامات المقومة بالعملة الأجنبية مقابل الأوراق المالية بالعملة الوطنية ، والقضاء على مخاطر سعر الصرف على الحسابات العامة المحلية.

(4) برنامج تحفيز التوازن المالي - اعتماد برنامج ترصده STN يحفز التوازن المالي والمالي للحكومات دون الوطنية ، ويهدف في المقام الأول إلى الحفاظ على قدرة الإنفاق الأولي لهذه الكيانات بين الوقت ، مع تحقيق الأهداف الإلزامية المتوافقة مع النمو الاقتصادي. التوقعات والمتعلقة بالمدخرات الأولية الجارية ، بعد خصم التحويلات الحكومية الدولية والنفقات الجارية الأخرى ؛ استثمارات؛ مديونية؛ المتبقية مستحقة الدفع توافر النقد غير المقيد ، من بين مؤشرات أخرى.

إن البرنامج الاتحادي لاستعادة القدرة على تمويل نفقات الكيانات دون الوطنية ، كما هو مقترح أعلاه ، سيكون واعدًا للغاية من حيث تهيئة الظروف للحث على إعادة تصميم الفيدرالية المالية البرازيلية. لكن لا يزال من الضروري اتخاذ تدابير هيكلة أخرى لعكس العملية التاريخية لإضعاف الدور الذي تلعبه الولايات في الاتحاد البرازيلي. ومع ذلك ، يجب اتخاذ الخطوة الأولى نحو هذا التحول الهيكلي في أسرع وقت ممكن.

* دانيلو خورخي فييرا وهو حاصل على درجة الدكتوراه في الاقتصاد التطبيقي من Unicamp.