الابتكار المؤسسي والتجريب

الابتكار المؤسسي والتجريبية

19/11/2022

المساهمين • حكومة لولا

من قبل جوزيه سيلسو كاردوسو جونيور *

مقترح لإعادة بناء نظام التخطيط الاتحادي

بعد فترة طويلة وعاصفة من النوايا الاستبدادية ، والحرمان من الحقوق والهجمات الأخرى على الدستور الاتحادي ، وخاصة تفكيك الدولة والمنظمات والسياسات العامة الفيدرالية ، انتهت حكومة بولسونارو ، Guedes and co. ، في البرازيل. لسوء الحظ ، فإن فشل هذه الحكومة السيئة لم يكن انتخابيًا فقط. في نهاية هذه الفترة المظلمة ، كنتيجة مباشرة لمحاولة تدمير أجهزة ومؤسسات الدولة ، يمكن رؤية إضعاف سياسي-مؤسسي هائل وانهيار شبه تام للظروف المعيشية الاقتصادية والاجتماعية لمجموعات سكانية ومناطق ضخمة من البلاد.

وهكذا ، في مواجهة سيناريو الأرض المحروقة ، تظهر تحديات مجنونة أمام حكومة لولا المنتخبة حديثًا. لمواجهتهم ، كل شيء عمليًا ، على مستوى الدولة ، سوف يحتاج إلى المرور إما من خلال عمليات عميقة وسريعة للترفيه / إعادة الإعمار ، أو عمليات عميقة وسريعة من الابتكار والتجريب المؤسسي.

من بين هؤلاء ، أشير هنا إلى الحاجة - الملحة المتزايدة - لإعطاء مركزية سياسية وقدرة مؤسسية لوظيفة التخطيط الاستراتيجي الحكومي ، والتي بدونها ستكون عملية الحكم ذاتها في خطر في إدارة لولا المستقبلية (2023-2026). على الرغم من أن وظيفة التخطيط مدرجة في الترتيبات المؤسسية لما أصبح يسمى مركز الحكومة ، فإننا نسلط الضوء هنا على أن المركزية السياسية وقدرة التخطيط للدولة تتجاوز مفهوم مركز أو نواة الحكومة ، وذلك لسببين أساسيين.

لكن أولاً ، شرح سريع عن سياق نشوء فكرة مركز الحكومة وتطورها. يمكن القول أنها ظهرت في التسعينيات ، وهي لحظة انتشار واسع للنيوليبرالية كإيديولوجية للدولة الدنيا وكشعار لاقتصاد السوق في جميع أنحاء العالم. ومع ذلك ، نظرًا لنتائجها الضئيلة من الناحية الاقتصادية والاجتماعية في جميع البلدان التي طبقتها تقريبًا (خاصة تلك الموجودة على الأطراف الرأسمالية) ، سعى الأعضاء والأيديولوجيون من البلدان المركزية - لا سيما تلك التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية - إلى تبرير الفشل النيوليبرالي من خلال الإشارة إلى عدم الكفاءة المفترضة للدولة كسبب.

وبهذه الطريقة ، ابتكروا فكرة مركز الحكومة كحل سحري ، في اعتقاد خاطئ أنه فقط من خلال ترشيد الإنفاق العام وتقليل عمل الدولة إلى الحد الأدنى الممكن ، سيستعيد نظام اقتصاد السوق الحرة دور البطولة ويتحكم في العالم. استعادة. ليس من المستغرب ، إذن ، أنه من أجل تحقيق هذا المثل الأعلى ، فإن المنظمات والوظائف العامة المسؤولة عن الحسابات الحكومية (مثل البنوك المركزية في إدارة العملات والخزانات الوطنية في إدارة الديون) وعن الضوابط البيروقراطية للدولة (الرقابة الداخلية الإجراءات والرقابة الخارجية للحسابات) يجب أن تكون أكثر قوة ، بحيث تشكل جوهر صنع القرار في المراكز الحكومية.

في هذا التصميم المؤسسي ، من الواضح أن حالات التخطيط والإدارة ستكون تابعة أو تابعة. مع ذلك ، بدلاً من مهاجمة أسباب المشاكل ، الناشئة بوضوح عن النموذج الاقتصادي النيوليبرالي الذي ينتج نظام أمولة مختل للدخل والثروة ، والزيادة الباهظة في التركيز والتفاوتات الاقتصادية والاجتماعية ، وهي عملية لا رجعة فيها بالفعل من الانهيار البيئي الكوكبي وأزمة الديمقراطيات التمثيلية مع نزع الشرعية عن السياسة ، سعى مهندسو فكرة مركز الحكومة إلى مسكنات خطابية ذات أساس تجريبي ضئيل أو معدوم ، مرة أخرى في تاريخ العالم ، اتهام الدولة - حجمها ووظائفها - كونها غير فعالة وغير فعالة ، فزاعة يجب على الجميع رمي حجارةهم.

وبهذه الطريقة ، وبالعودة إلى السببين المقترحين ، فإن أولهما مشتق بالضبط مما قيل أعلاه. إنه ، على عكس فكرة النشاط الموجودة في تقاليد ونظريات التخطيط الحكومي ، فإن فكرة مركز الحكومة لديها ضمنيًا وجهة نظر ثابتة أو ملائمة لعملية الحكم. والسبب الرئيسي لذلك هو أنه بعد أن تطورت من الناحية المفاهيمية على مدى العقدين الماضيين من دراسات ومقترحات منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية ، فإن فكرة مركز الحكومة لا تشير إلى التحولات الضرورية في الترتيب المركزي للسلطة التنفيذية المسؤولة عن تنسيق وتنفيذ السياسات العامة ، وما إلى ذلك ، ولكن قبل كل شيء ، مجموعة من الإجراءات الإدارية التي يتم تطبيقها بعقلانية (بكفاءة وفعالية) في التفاعل بين هيئات معينة تعتبر أساسية لذلك المركز الحكومي ، من شأنها زيادة قدرة العملية وجودتها الحكم ، من وجهة نظر الحوار السياسي وتنسيق السياسات العامة.

بالطبع ، على الرغم من أن هذا ليس بالأمر الهين ، إلا أنه لا يذكر شيئًا تقريبًا عن التحولات الضرورية في هيكل وطريقة عمل الحكومة ، مثل تلك القدرة الأكبر للحكومة من وجهة نظر السياسة أو الحكم ، وقدرة أكبر على الإنجاز من وجهة النظر من وجهة نظر مشروع التنمية الكامن وراء انتخاب تجمع سياسي معين. ومن هنا يأتي الطابع الثابت أو التوافقي الذي تجلبه فكرة مركز الحكومة.

بدلاً من تصورها على أنها ترتيب مؤسسي ديناميكي أو مرن لاحتياجات الوضع الحالي للبلاد وحجم الطموح التحويلي للمشروع السياسي الذي فاز في الانتخابات ، مركز الحكومة ، كما دافعت عنه الحكومات البرازيلية الأخيرة و من قبل الهيئات ذات المصلحة الذاتية مثل TCU ، و CGU ، و STN ، و SOF ، و OECD نفسها ، من بين أمور أخرى ، تمثل بدعة إدارية أخرى وترتيبًا رسميًا للتمكين الإضافي لهذه المنظمات ، مع القليل من القدرة في الواقع لزيادة قدرة الحكومة في مواجهة مشاكل عالم اليوم المعقدة.

في المقابل ، السبب الثاني وراء تجاوز التخطيط لمفهوم مركز الحكومة هو أنه ، تاريخيًا ، كانت وظيفة التخطيط الحكومي الاستراتيجي ، التي تتمتع بمركزية سياسية وقدرة مؤسسية ، في البرازيل وأماكن أخرى ، في الواقع قادرة على تعزيز التحولات في هيكل الدولة ، في نطاق السياسات العامة ، في أساليب وتقنيات الحكومة ، باختصار ، في أبعاد الحكم والحكم ، بحيث ، مع الجرأة السياسية ورؤية المستقبل (بالمناسبة ، اثنان سمات غائبة عن فكرة مركز الحكومة) ، كان من الممكن تعزيز التغييرات الهيكلية (الكمية والنوعية) في كل من عملية حكم نفسها ، والأهم من ذلك ، في المعايير الاقتصادية والإقليمية والظروف الاجتماعية لشرائح ضخمة من السكان.

بعبارة أخرى: في حين أن رؤية مركز الحكومة تتمتع بطابع جامد وترتبط بأبعاد المدى القصير / المتوسط والكفاءة الاقتصادية للأعمال الحكومية ، فإن رؤية التخطيط الاستراتيجي مرتبطة بجوهرية / غير قابلة للتفويض. وظيفة الحكومة بأنها ديناميكية من الناحية النظرية والتاريخية ، وتركز على عملية بناء قدرات الدولة من أجل التحول الاقتصادي والإقليمي والاجتماعي للبلد ، وتخلط نفسها بجزء لا مفر منه من عملية الحكم نفسها.

نتيجة لذلك ، نفهم التخطيط على أنه عملية يومية وديناميكية لإدارة الحكومة ؛ لا ينبغي الخلط بينه وبين الوثائق والكتب والخطط ، على الرغم من أن هذه ، إذا تم إعدادها جيدًا ، تساعد كجزء ضروري من السجل الوثائقي ، وكذلك في الاتصالات الداخلية والخارجية للحكومة ، إلخ. بادئ ذي بدء ، التخطيط هو فن السياسة الجيدة. لذلك ، يعد التخطيط عملية سياسية تقنية - مستمرة وجماعية وتراكمية - يتم من خلالها إعطاء المشاريع السياسية الناشئة من المجتمع شكلاً ملموسًا ، وتوجيهها مجموعات تتعارض بشكل شرعي وديمقراطي مع سلوك الحكومة.

وبهذا المعنى ، من الممكن سرد سبعة أبعاد هيكلية وملموسة تشكل مساحة ودور التخطيط الاستراتيجي الحكومي - وبالتالي دور المشاركة الاجتماعية والإدارة العامة - في عمليات حكومية شديدة التعقيد تهدف إلى التنمية الوطنية. هل هم:

(1) المركزية السياسية: تعني تزويد وظيفة التخطيط بمحتوى استراتيجي قوي. يتعلق الأمر بجعل وظيفة التخطيط الحكومي مجالًا موحدًا للمقترحات والمبادئ التوجيهية والمشاريع ، باختصار ، لاستراتيجيات العمل ، والتي تعلن ، في محتوياتها ، عن الإمكانات الضمنية والصريحة ، أي المسارات الممكنة و / أو المرغوبة لعمل الدولة المنظم والمخطط لتحقيق التنمية الوطنية.

(2) الطابع الزمني والاتجاهية: التخطيط للتنمية الوطنية ، بطبيعته ، نشاط قصير ومتوسط وطويل الأجل. لذلك من الضروري السماح لـ PPA بالتنظيم والعمل وفقًا لمستويات مختلفة من الوقت والتوجه الاستراتيجي. بشكل ملموس ، يتعلق الأمر بالسماح بالتعبير بحرية عن الآفاق الزمنية لمختلف السياسات والبرامج الحكومية في نفس أداة التخطيط. ونتيجة لذلك ، فإن جميع الخطط القطاعية التي تعتبر قوية وصحيحة ، من وجهة نظر السياسة واستراتيجية التنمية الوطنية ، سيتم دمجها تلقائيًا في الخطة ، بغض النظر عن الأفق الزمني الخاص بها أو درجة النضج المؤسسي في كل حالة.

ستأخذ الوظائف الفرعية للميزنة والرصد والتقييم والرقابة في الحسبان ، بالنسبة لأنشطتها ، خصوصية كل حالة وزمنها. بالإضافة إلى ذلك ، من الأساسي ضمان الاتساق بين الأدوات المختلفة ، حتى مع اختلاف الفترات الزمنية ، بناءً على اتجاه استراتيجي ، مع مراعاة العناصر المشتركة أو الحوار فيما بينها. يجب أن تكون هناك رؤية واحدة ، مبنية من وجهات نظر مختلفة ، توجه الخطط القطاعية المختلفة والمبادئ التوجيهية التي تكمن وراء الخطط الإقليمية أو الإقليمية أو المحلية المختلفة.

(3) الصياغة والتنسيق: بالإضافة إلى الاتساق في اتجاه الخطط ، من الضروري بذل جهود مؤسسية كبيرة في صياغة المهام وتنسيقها أيضًا في استراتيجيات التنفيذ ، على مستويات مختلفة وفي نفس الوقت: داخل السياسات وفيما بينها ، والبرامج ، الوزارات والهيئات ؛ الهيئات داخل وفيما بين الفيدرالية ؛ داخل الجمهورية وداخلها ، من بين أمور أخرى.

إن عمل الصياغة المؤسسية والتنسيق العام لإجراءات ومبادرات التخطيط معقد بالضرورة لأنه ، على أي حال ، يجب أن يشمل العديد من الجهات الفاعلة ، ولكل منها مجموعته الخاصة من الاهتمامات المتنوعة وموارد القوة المختلفة ، بحيث يكون جزء كبير من تعتمد فرص نجاح التخطيط الحكومي اليوم ، في الواقع ، على قدرة السياسيين والمديرين العامين على تنفيذ جهود التعبير المؤسسي هذه بشكل مرضٍ على مختلف المستويات.

(4) المشاركة الاجتماعية: اليوم ، أي مبادرة أو نشاط حكومي للتخطيط يهدف إلى أن يكون فعالاً يحتاج إلى قبول - بل والاعتماد على - مستوى معين من المشاركة العامة من الجهات الفاعلة المعنية مباشرة بالمسألة ، سواء كانت بيروقراطية الدولة ، السياسيون والأكاديميون ، هم المستفيدون من الإجراء المقصود.

بعبارة أخرى ، يجب أن يتنبأ نشاط التخطيط بجرعة لا يمكن إهمالها من الأفقية في تصوره ، أي المشاركة المباشرة والمشاركة العملية - كلما أمكن - لجميع الفاعلين المنتمين إلى الساحة المعنية. يجب أن تشمل مشاركته أيضًا أنشطة المراقبة والتقييم ، من أجل ضمان المشاركة في جميع المراحل الحاسمة للتخطيط وله ترتيبات تسمح بالتحسين المستمر للسياسات العامة بطريقة شفافة ، مع المشاركة النشطة ، والحفاظ على مستويات عالية من الثقة والدعم. من الفاعلين الاجتماعيين إلى الإجراءات المخطط لها.

(5) البعد الإقليمي: إدخال البعد الإقليمي في التخطيط يعني اعتباره عنصرًا جوهريًا في تصميم السياسات العامة ، مع مراعاة خصوصياتها ومتطلباتها وإمكانياتها ، وتجاوز حلول الرف والعروض التي لا تحتاج إلى وصفة طبية. علاوة على ذلك ، فإنه يعني اعتبار الإقليم منصة لتكامل السياسات العامة ، والتي تتلاقى مع منظور التنسيق متعدد القطاعات.

علاوة على ذلك ، فهي قناة قوية لتعزيز المشاركة الاجتماعية ، بالنظر إلى أن الإقليم عنصر ملموس وحي حيث تحدث العلاقات الاجتماعية. علاوة على ذلك ، فإن الإقليم ، باعتباره موضوعًا مركزيًا ، وفي الوقت نفسه ، هدفًا لاستراتيجية التنمية في منظور متعدد المقاييس ، يكون عرضة للوساطات من مختلف الأطر الزمنية للتخطيط ، نظرًا لأنه يتطلب فترة طويلة من أجل التحقيق الكامل للإستراتيجية ، بينما تتطلب المدى القصير لحل المطالب العاجلة.

(6) التغييرات الفعالة في الواقع: من الضروري أن يكون تنفيذ وإدارة السياسات العامة والتوصيل الفعال لسلع الدولة وخدماتها إلى السكان هي المعايير الحقيقية لقياس ومتابعة الأداء المؤسسي (القطاعي والإقليمي والإجمالي) الدولة البرازيلية. بهذه الطريقة فقط سيكون من الممكن ، في الواقع ، معايرة إجراءات التخطيط نحو النتائج الوسيطة (المقاسة بفاعلية الإجراء الحكومي) والنتائج النهائية (المقاسة من خلال فعالية تحويل الإجراء) للسياسات العامة الوطنية ، نحو تعزيز مشروع تنمية متكاملة للبرازيل في القرن الحادي والعشرين. ما يهم هو نتائج العمل العام ، المشار إليها في سياسات جيدة التصميم ، وممولة بشكل كافٍ ومراقبتها وتقييمها بالوتيرة اللازمة في كل حالة.

(7) التكامل بين أدوات وعمليات التخطيط والميزنة: يجب أن تكون عملية التخطيط اليومية وترجمتها إلى خطط عامة أو قطاعية أو إقليمية مرتبطة ارتباطًا وثيقًا بعمليات الموازنة ، ليس فقط في الإعداد ، ولكن أيضًا تنطوي على الحوار والاتحادية. التفصيل وبين السلطات في مناقشة الميزانية في الكونغرس الوطني. في السنوات الأخيرة ، اكتسب البرلمان مركزية في عملية الموازنة في البرازيل ، نظرًا لوزن التعديلات غير الإيجابية (RP 6 و RP 7) وحجم تعديلات المقرر (RP 9).

من المهم مراجعة عملية الموازنة بحيث تسمح لها بالتفاعل مع مدخلات التخطيط والإدارة ، بما في ذلك استعادة القدرة على التأثير على الخيارات البرلمانية. وبالمثل ، فإن عمليات المراقبة والتقييم ، التي تسعى إلى ضمان توجيه وجودة الإنفاق العام ، يجب أن تؤثر على عملية التخصيص. أخيرًا ، يجب أن تكون آليات المشاركة الاجتماعية متعددة ، بحيث تصل بشكل مباشر و / أو غير مباشر إلى الميزانية. وبالتالي ، يجب التفكير في الأدوات والعمليات بطريقة متكاملة ، كجزء من نفس عملية إدارة الميزانية ، التي تحكمها توجهات التخطيط الأوسع.

لذلك ، من المدعو أن يكون مقر هيئة التخطيط الاستراتيجي المركزي بجوار المكتب الرئاسي. يجب أن تكون وحدة متكاملة لرئاسة الجمهورية ، بتشكيل مماثل لما هو مبين في الشكل 1 المرفق.

وبهذه المصطلحات ، فإن ما يتم تقديمه هنا يؤدي إلى إرادة ملتزمة برؤية الحكومة تتسلق مستويات أعلى من الاتجاهية والفعالية العالمية. نعتقد أن الوقت مناسب ، حيث أنه في فترة الانتقال بين الحكومات ، تجد المشاريع المتغيرة بيئة أكثر ملاءمة للحصول على نظر القادة.

وبهذه الطريقة ، يتم تعزيز الفرصة ذاتها للتغييرات ، بينما يتم في نفس الوقت تسهيل الإدخال التدريجي للتحسينات في عمل النظام.

فليأتي عام 2023!

المرفقات

**الشكل 1:** الهيكل التنظيمي المقترح للأمانة الخاصة للتخطيط والتنسيق العام في نطاق رئاسة جمهورية البرازيل الاتحادية.

كنظيرًا لعملية إعادة الهيكلة هذه ، سيتم تنظيم وزارة للإدارة العامة وإصلاح الدولة ، تستوعب خصائص الابتكار والإدارة العامة ، والعلاقات وظروف العمل في القطاع العام ، والتحديث التكنولوجي والحكومة الرقمية ، وإدارة الأصول والتعبير ودعمها. وحدات الاتحاد.