من قبل أليساندرو أوكتافياني *
تعد الشركات المملوكة للدولة جزءًا أساسيًا من إنشاء الأسواق والمنافسين
الأسواق ليست مجرد مساحات يتم فيها اتخاذ القرارات المنطقية من قبل وكلاء عقلانيين ، ويمكن ترجمة هذه التفاعلات بين العرض والطلب إلى رسوم بيانية ، حيث أن الرسوم الكاريكاتورية للاقتصاد الكلاسيكي الجديد وتنوعاته تغرس بشكل روتيني في النقاش العام. الأسواق هي مؤسسات اجتماعية ، تحددها ثقافة متجذرة ومتغيرة ، وممتلكات مميزة للسلطة ونظام قانوني محدد وديناميكي. إن التصور القائل بأن "السوق مؤسسة قانونية" أو أن "الرأسمالية هي شكل قانوني للإنتاج" أقرب بكثير إلى الواقع من الرسوم الكاريكاتورية للوكلاء العقلانيين الذين يبحثون عن مزاياهم في العالم الرائع. citris paribus.
لهذا السبب ، فإن اختيار كيفية تنظيم الشركات المملوكة للدولة في اقتصاد مثل اقتصادنا ، والذي كان دائمًا واضحًا فيه (3) عدم وجود شهية لرأس المال الخاص الوطني والأجنبي لتحمل المخاطر التكنولوجية الكبيرة و ، (XNUMX) ) على العكس من ذلك ، فإن ميلها الكبير للاستثمار منخفض المخاطر وعائد العائد الذي تعبر عنه الخدمات العامة التي يغطيها نظام قانوني وقائي ، هو إستراتيجي. ينتهي هذا الخيار بالتأثير ، في الوقت نفسه ، على الحافز (XNUMX) لزيادة حجم ونطاق الاستثمارات في التكنولوجيا و (XNUMX) إضفاء الطابع الديمقراطي على المرافق الأساسية ، المرتبطة مباشرة بالكرامة الإنسانية وأهداف الجمهورية المنصوص عليها في المادة. الثالث. من الدستور الاتحادي.
الشركات المملوكة للدولة باعتبارها "أعداء المنافسة": خطاب منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية
في 17 المنتدى العالمي للمنافسة من منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية ، التي عقدت في عام 2018 ، و فكري أشار مصدر الحلول المؤسسية إلى أن سلوك الشركات المملوكة للدولة يجب أن يخضع للنظام القانوني للمنافسة بناءً على حدوث نظام "الحياد التنافسي"1، والتي بموجبها يجب ألا تستفيد أي شركة من المزايا الناشئة عن جنسيتها أو نظام ملكيتها.2
يبدو أن مثل هذا الرأي يردد ، معاهدة عمل الاتحاد الأوروبي ، في فنها. 107 ، 1 ، تنص على ذلك "(...) غير متوافقة مع السوق الداخلية ، من حيث تأثيرها على التجارة بين الدول الأعضاء ، أو المساعدات الممنوحة من الدول أو من خلال موارد الدولة ، أيا كان الشكل الذي تتخذه ، مما يشوه المنافسة أو يهدد بتشويهها ، ويفضل شركات معينة أو منتجات معينة". تحدد لائحة الاندماج في الاتحاد الأوروبي (رقم 139/2004) أن نظام مراقبة الاندماج "يجب أن تحترم (...) مبدأ المساواة في المعاملة بين القطاعين العام والخاص"(البند 22). كما ينص على أنه ، في حالة القطاع العام ، "لحساب حجم مبيعات الشركة المشاركة في التركيز ، من الضروري مراعاة الشركات التي تشكل مجموعة اقتصادية تتمتع بسلطة اتخاذ القرار المستقلة ، بغض النظر عمن يمتلك رأس المال المعني أو قواعد الإشراف الإداري التي تنطبق على هو - هي".
من هذا المنظور ، ستكون الشركات المملوكة للدولة "أعداء للمنافسة" ومن الواضح أنه سيكون هناك ، في توصيات منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية إيجابيًا جزئيًا من جانب أوروبا ، تصور مفاده أن الشركات المملوكة للدولة يجب أن تكون محدودة ، بما في ذلك في أنظمة معدل الربح الخاصة بهم ، حتى لا تظهر الإشارات المشوهة إلى النور يتم إرسالها إلى السوق. ومع ذلك ، فإن هذه الصورة أكثر إيديولوجية وثابتة من كونها حقيقية وديناميكية ، لبعض الأسباب ، من بينها (XNUMX) الترتيبات التعاونية المختلفة بين الشركات الأوروبية المملوكة للدولة في القطاعات ذات المخاطر التكنولوجية العالية (مثل الدفاع) ، والتي تسعى صراحة إلى الانحراف. من هذه الوصفات ، (XNUMX) "عمليات السلاحف" التي تنفذها الدول الوطنية لاستيعاب مثل هذه المبادئ التوجيهية في أنظمتها القانونية ، كما أشارت منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية نفسها فيما يتعلق بالاقتصاديين الرئيسيين لأوروبا وألمانيا وفرنسا (حيث يُنظر إلى غياب المؤسسات لتحقيق كفاية معدلات عائد الشركات المملوكة للدولة لتلك التي يختبرها القطاع الخاص ، وهي إحدى ركائز منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية المعلنة "الحياد التنافسي"3) ؛ و (XNUMX) التصور الأخير بأن الشركات المملوكة للدولة ، في القطب الأكثر ديناميكية في الاقتصاد العالمي ، الصين ، ليست ضد المنافسة: الشركات المملوكة للدولة هي المنافسين الذين يستعد الصينيون لأخذ الأسواق العالمية
الشركات المملوكة للدولة لخلق منافسين لكسب السوق العالمية: حالة الصين
تعمل الشركات الصينية المملوكة للدولة كأدوات حقيقية لخلق القوة الاقتصادية الصينية ، مع عدم وجود مجال "للحياد التنافسي" أو أي شيء مشابه للخطاب الأيديولوجي لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية.
تخضع الشركات المملوكة للدولة ل لجنة مراقبة وإدارة الأصول المملوكة للدولة التابعة لمجلس الدولة (SASAC) ، وهي هيئة مرتبطة بمجلس الدولة ، ولها أيضًا فروع محلية للإشراف على الشركات المملوكة للدولة دون الوطنية. خلال الخطة الخمسية الثالثة عشر (13-2016) ، كانت إحدى مسؤوليات ساساك كان للسيطرة على عملية التكتل المملوكة للدولة4، هذه المرحلة من التخطيط الصيني واضحة للغاية فيما يتعلق بنيّة تقويتها كأداة للتنافسية الصينية: "وسنظل ملتزمين بشدة بضمان ذلك الشركات المملوكة للدولة تزداد قوة وأفضل وأكبر والعمل على رؤية أن عددًا من هذه الشركات يطور قدرته على الابتكار ويصبح تنافسية دوليا، وبالتالي ضخ المزيد من الحياة في القطاع المملوك للدولة ، مما يساعده على ممارسة مستوى أكبر من التأثير والسيطرة على الاقتصاد ، وزيادة مرونته ضد المخاطر ، وتمكينه من المساهمة بشكل أكثر فعالية في تحقيق الأهداف الاستراتيجية الوطنية".5
ينص المرسوم رقم 378 المؤرخ 27 مايو 2003 ، الذي ينظم الإشراف على وإدارة الأصول المملوكة للدولة في الصين ، على أن أحد الالتزامات الرئيسية للسلطة الإشرافية وإدارة هذه الأصول هو الحفاظ على سلطات الرقابة وتحسينها. القدرة التنافسية لاقتصاد الدولة في المجالات التي تعتبر أساسية للاقتصاد الوطني وأمن الدولة ، بالإضافة إلى تحسين نوعية اقتصاد الدولة (المادتان 14 ، 2). "قانون الاستثمار الأجنبي" النافذ منذ 2020 في فنه. رابعًا ، يضع هيكلًا لمعاملة قانونية أكثر تقييدًا للشركات الأجنبية التي تظهر في "القائمة السلبية" المخيفة ، الصادرة عن مجلس الدولة. ستخضع الاستثمارات التي لا تحترم القيود القطاعية الناشئة عن القائمة للعقوبات القانونية الواجبة (المادة 4). وبالتالي ، نظرًا لهذا النظام الهيكلي والصريح غير المتكافئ لصالح الشركات الصينية المملوكة للدولة ، والتي تسعى إلى جعلها منافسة دولية ، فإنها تنأى بنفسها تمامًا عن الحزمة الأيديولوجية لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية: بدلاً من الدولة ، كمساهم في الشركات المملوكة للدولة ، بالمطالبة بمعدلات عائد "معادلة" لتلك التي توفرها "الاستثمارات الخاصة" ، تضاعفت الخسائر المالية لشركاتهم ثلاث مرات بين عامي 36 و 2008 ولم يتمكن خمسا جميع الشركات الصينية المملوكة للدولة في السنوات الأخيرة من تعويض التكلفة من رأس المال المستثمر.6 أي أن الشركات المملوكة للدولة مُصرح لها صراحةً بتكبد الخسائر. من ناحية أخرى ، هناك 50 شركة صينية مملوكة للدولة من بين أكبر 500 شركة في العالم.
المفارقة واضحة فقط: لا يوجد "حياد تنافسي" في إدارة الشركات المملوكة للدولة الصينية ، بل الأهداف المتزامنة لزيادة التعقيد الاقتصادي والتكتل ، من ناحية ، وتقديم الخدمات الأساسية للسكان ، من ناحية أخرى. أخرى ، كلاهما يمر ، من ناحية أخرى ، داخل عمل تكتلات الدولة ، والتي ، بالتالي ، هي أدوات لسياسة الدولة الصينية ، والحزب الشيوعي الصيني ، والتضخم الوطني. لا تجد منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية ونماذج التصدير المؤسسية الخاصة بها صدى في الاقتصاد الأكثر ديناميكية على هذا الكوكب.
الدولة التي تخلق الأسواق والمنافسة: Plano de Metas والشركات المملوكة للدولة
في التجربة العظيمة للتنمية البرازيلية التي قادها جوسيلينو كوبيتشيك من خطة الأهداف ، تم إنشاء العديد من الأسواق ، كما يشير أنطونيو باروس دي كاسترو: "الأسواق نفسها كانت ، بدرجة أكبر أو أقل ، مهيأة وذات أبعاد من خلال السياسات" .7 هذا الخلق في كثير من الأحيان من لا شيء من الأسواق الداخلية تم تنفيذه من خلال مجموعة معقدة من القانون الاقتصادي تتألف ، من بين عناصر أخرى ، من نظام قانوني وظيفي (XNUMX) إلى جاذبية من رأس المال المنتج ، (XNUMX) إلى الحث e تنسيق لسلوك رأس المال و (XNUMX) إلى سيطرة الدولة على القرارات والقطاعات الاستراتيجية.
A جاذبية تم تشكيل رأس المال المنتج من خلال سلسلة من الشهادات ، مثل المرسوم رقم 34.893 بتاريخ 05/01/1954 ، الذي تم سنه خلال حكومة فارغاس ، والذي تم من خلاله تأهيل العديد من القطاعات (بالإضافة إلى الطاقة والنقل والاتصالات) لتلقي "معاملة تبادلية متباينة "، والتي تم توسيعها لاحقًا ، خلال فترة حكومة مقهى فيلو القصيرة ، من خلال تعليمات SUMOC 113/55 ، والتي تضمنت العديد من القطاعات الصناعية في القائمة. مع الانخفاض الشديد في أسعار البن الدولية ، والاقتصاد ذي التنوع الإنتاجي المنخفض ، والقدرة المحدودة على تنفيذ استثمارات كبيرة ، والأزمة السياسية التي تهدد المؤسسات الديمقراطية باستمرار ، سنت حكومة جون كنيدي القانون رقم 3.244 / 57 ، الذي كان هدفه ، تشغيل "التبادل" معدل "، تسريع استبدال السلع الرأسمالية بالإنتاج المحلي.
كتكملة لهذا الإطار القانوني الوظيفي لجذب رأس المال المنتج ، كانت هناك مجموعة أخرى من القانون الاقتصادي تهدف إلى الحث e تنسيق من جذب رأس المال الإنتاجي ، والذي يمكن أن يتجلى في (2.973) القوانين التي تنظم الائتمان لـ BNDE ، الكيان الرئيسي الموحد والناشئ للقرارات العالمية للاستثمار (القانون 56 / 2975 ، الذي يمدد IR الإضافي لمدة عشر سنوات ، "في على حساب BNDE "؛ القانون 56/16 ، الذي ينص على 3.381٪ من الضريبة على الوقود وزيوت التشحيم لـ BNDE و RFFSA ؛ القانون 58 / 3421 ، الذي ينشئ الصندوق البحري التجاري ؛ والقانون 58/XNUMX ، الذي ينشئ الصندوق الوطني للموانئ)8؛ (XNUMX) الانضباط القانوني - الإداري لـ "فهارس التأميم" التي تسعى إلى تشجيع رأس المال المستقطب على الإنتاج في الأراضي الوطنية بالاشتراك مع رأس المال الوطني, بناءً على الالتزامات التعاقدية المفترضة مع BNDE ("الهدف 27 من الخطة المستهدفة" ، على سبيل المثال ، حدد إنتاج 100.000 سيارة في عام 1960 ، مع 95 ٪ مما يسمى "التأميم حسب الوزن") ؛ عند الاستحقاق حتى الآن ، تم تجاوز الهدف بأكثر من 30٪ ، بالنظر إلى أنه تم إنتاج 133.041 سيارة ، مع "مؤشر تأميم" بنسبة 87٪ "من حيث القيمة" و 93٪ "من حيث الوزن") ؛ و (3470) القانون 58/436 والأمر MF رقم 58/XNUMX ، اللذان حددا معاملات النسبة المئوية القصوى لخصم الإتاوات لاستغلال العلامات التجارية وبراءات الاختراع ، والمساعدة التقنية والعلمية والإدارية وما شابهها ، وفقًا لـ "درجة الضرورة" "، بهدف الحد من تحويلات الأرباح في الخارج ، وجعل الأموال تبقى في البرازيل وتوجيهها إلى إعادة الاستثمار في النشاط الإنتاجي ، وتشجيع الشراكات مع رأس المال الوطني.
كان العنصر الثالث في إنشاء الأسواق هذا هو الشركات المملوكة للدولة ، والمسؤولة عن خلق القدرات الاقتصادية وتوفير السلع وتعديل الأسعار في القطاعات المرتبطة حيث (XNUMX) كان رأس المال الخاص الوطني هشًا للغاية ، (XNUMX) كان رأس المال الأجنبي غير جذاب أو ضار و (XNUMX) رأس مال الدولة هو المتغير السياسي الرئيسي ، بالنظر إلى حجمه وإمكانية التعبير القانوني المعياري عن خيارات القيمة الجماعية. لذلك ، هناك نظام قانوني وظيفي لـ سيطرة الدولة على القطاعات الاستراتيجية في خطة الأهداف ، والتي يمكن أن تتجسد في (2004) الحفاظ على Petrobras وقانون 53/2975 ، خلافًا للضغط الأمريكي القوي لانقراض أو تخريب الشركة ونظامها القانوني ، لصالح شركات النفط الأمريكية الشركات ، (56) مجموعة القانون 3115/57 والقانون 16/31 ، التي تنشئ شركة Rede Ferroviária Federal Sociedade Anônima - RFFSA وتضمن تمويلها بجزء من ضريبة 1956٪ على الوقود وزيوت التشحيم (صناعة السيارات تمويل النقل بالسكك الحديدية تحت تخطيط الدولة) ؛ (XNUMX) السياسة الوطنية للطاقة النووية الصادرة في XNUMX أغسطس XNUMX عن مجلس الأمن القومي.
في هذا النموذج ، الذي حقق نجاحًا هائلاً وحتى تجارب الوصول الملهمة مثل تلك الموجودة في شرق آسيا نفسها ، تعد الشركات المملوكة للدولة جزءًا أساسيًا من إنشاء الأسواق والمنافسين. الشركات المملوكة للدولة ليست أعداء ولا تخضع لـ "الحياد التنافسي". إنها جزء من حل الأسواق التنافسية ، لأن هناك أسواقًا في الاقتصاد المحيطي حيث تكون المنافسة مناهضة للمنافسة بشكل منهجي ، وتضر بأداء الاقتصاد ككل.
إن الخطاب الذي يسعى حاليًا إلى سحق شركاتنا المملوكة للدولة ، بناءً على القبول غير النقدي لصورة منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية ، لا يتعارض فقط مع البنود الصريحة لنظامنا الاقتصادي الدستوري. إنه أيضًا ظلاميًا فيما يتعلق بخيارات الاقتصاد الأكثر ديناميكية في العالم اليوم ، الصين ، والأكثر ديناميكية في العالم في وقت بلانو دي ميتاس ، اقتصاد البرازيل. بضربة واحدة ، يحجب القانون الوضعي والماضي والحاضر للبدائل المؤسسية. من أجل تنظيم سياسة مناسبة لمكافحة الاحتكار ، ليس من الجيد أن تكون في مثل هذه الشركة غير الصحية.
* أليساندرو أوكتافياني أستاذ القانون الاقتصادي في كلية الحقوق بجامعة جنوب المحيط الهادئ وعضو سابق في محكمة CADE. المؤلف ، من بين كتب أخرى ، من دراسات وآراء وتصويت على القانون الاقتصادي (محرر. مفرد).
تم نشره في الأصل على موقع الويب الخاص بـ مستشار قانوني.
الملاحظات
1 الملخص التنفيذي للمنتدى العالمي 17 مساءً حول مناقشات المنافسة متاح على: https://www.oecd.org/competition/globalforum/competition-law-and-state-owned-enterprises.htm.
2 يمكن العثور على تعريف مصدري النموذج المؤسسي لـ "الحياد التنافسي" على: https://www.oecd.org/competition/competitive-neutrality.htm ..
3 البيانات مأخوذة من OECD ، تم مسحها في عام 2014. متاح في: https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=8F22EF7D-B780-4570-A4B1-7E0CB3AD7E04..
4 أوكتافياني ، أليساندرو ؛ نووهارا ، إيرين. المملوكة للدولة: الشركات المملوكة للدولة في العالم ؛ التاريخ في البرازيل. نظام قانوني العطاءات الحكم؛ صِنف؛ القطاعات الاستراتيجية؛ وظائف الدولة. ساو باولو: طومسون رويترز البرازيل ، 2019 ، ص. 26.
5 يمكن الاطلاع على الخطة الخمسية الثالثة عشرة لجمهورية الصين الشعبية في: https://en.ndrc.gov.cn/policies/202105/P020210527785800103339.pdf..
6 لاردي ، نيكولاس. تحقيق الحياد التنافسي في الصين. في: KAI، G. SCHIPKE ، أ. (محرران). الانفتاح والحياد التنافسي: التجربة الدولية والرؤى للصين. المؤتمر المشترك السابع لبنك الشعب الصيني وصندوق النقد الدولي ، 2019.
7 كاسترو. أنطونيو باروس دي. من التنمية المتمردة إلى التحدي المتمركز حول الصين. ريو دي جانيرو: كامبوس ، 2012 ، ص. 118.
8 راجع ، للجميع: VIDIGAL ، ليا. BNDES: دراسة القانون الاقتصادي. ساو باولو: ليبرارس ، 2019.
