من قبل جوزيه سيلسو كاردوسو جونيور.; ألكسندر جوميد & رافائيل رودريجيز فيجاس*
لتعزيز الطابع العام لعمل الدولة ومكافحة استيلاء الشركات على الدولة، يمكن استخدام العديد من الاستراتيجيات
يتم تعريف النقابوية عادة على أنها نظام تمثيل ومعالجة وتنفيذ مصالح جماعية محددة داخل السلطات العامة القائمة. ليس من المناسب هنا مناقشة متغيراتها التاريخية المؤسسية، أي ما إذا كانت نقابوية الدولة (تنظمها وتحميها الدولة)، وما إذا كانت نقابوية مجتمعية (تحركها وتدعمها تعددية المصالح الموجودة في المجتمع)، فضلاً عن النزعة النقابوية التجريبية. مجموعات واشتقاقات ملحوظة من كلا النموذجين الرئيسيين مع مرور الوقت.[أنا]
ولمصلحة هذه المقالة، يكفي أن نقول إن النقابوية قد رسخت نفسها، في تاريخ الرأسمالية المعاصرة (أساسا بعد الحرب العالمية الثانية)، باعتبارها شكلا مشروعا سياسيا وفعالا نسبيا لشرح الجهات الفاعلة والمصالح وتوجيه الصراعات وحلها. سواء في العلاقة بين القطاعين العام والخاص، أو داخليًا داخل القطاع العام. ويعود ذلك داخل القطاع العام إلى التنوع الكبير في مجالات عمل الدولة، والبيروقراطيات، ومجالات صنع القرار، والمصالح والعمليات المؤسسية المعنية.
ولكن في كلتا الحالتين، بالإضافة إلى قرارات الدولة المنبثقة عن القواعد التقليدية للديمقراطية التمثيلية، فإن النقابوية (من خلال الأنشطة الرسمية وغير الرسمية للسلطة) ردهة, الدعوة وما إلى ذلك) أصبحت أيضًا تعتبر شكلاً - تكميليًا وأكثر مباشرة، وإن كان أقل تنظيمًا - للظهور والتفاوض والوساطة للمصالح المنظمة، على مستوى الشركات، بهدف التأثير على عمليات صنع القرار وتشكيلها في المجالات الحكومية.
حتى الآن، لا شيء يذكر، فقط الأشياء كما هي في الواقع وتعمل في المجتمعات الرأسمالية المعاصرة. لكن المشكلة تبدأ عندما نترك المناقشة الرسمية والمجردة حول المفاهيم وفئات التحليل، ونصل إلى أرض السياسة كما هي.
وتهيمن عليها، في البرازيل وأماكن أخرى، مجموعات وفئات أكثر قوة وامتيازا من غيرها. هذا التسلسل الهرمي وعدم التماثل في السلطة والموارد (الاقتصادية والرمزية) يشوه الشرعية والشرعية والنتائج الملموسة التي حصلت عليها مختلف المجموعات المنظمة في المجتمع (العام والخاص) التي لها علاقة مؤسسية مع الدولة. فهو في نهاية المطاف يشوه أحد المبادئ الأساسية للمجتمع الديمقراطي والتعددي والشامل: سيادة المصلحة العامة.
وبهذا المعنى، كلما وعندما تعمل الدولة فقط كقناة نقل للمصالح الأقوى والأفضل تمثيلا في دوائر صنع القرار، فإنها تساعد على تقديس التفاوتات الاقتصادية والاجتماعية الموجودة في المجتمع، بالإضافة إلى تعزيز عدم التكافؤ في الموارد. وقوة التصويت (الرسمي) والفيتو (غير الرسمي) للجهات الفاعلة الأكثر نفوذاً. في النهاية، فإن السياسة نفسها في الأنظمة الديمقراطية رسميًا هي التي تفقد قوتها التحويلية، لأنه من خلال "النقابوية المفترسة" تكتمل مواقع السلطة للمجموعات المميزة بالفعل وتضعف مواقف الجهات الفاعلة ذات القوة الأقل والموارد والأصوات الأقل قوة المجتمع وداخل الحكومات.
ومن الناحية العملية، تقبل الدولة القرارات والسياسات العامة وتعالجها وتنفذها، بشكل مختلف، لصالح بعض الفئات الاجتماعية أكثر من غيرها، حيث أن مصالح الفئات الأقوى والأكثر تنظيما تميل إلى أن تكون ممثلة تمثيلا زائدا، في حين أن مصالح الفئات الاجتماعية الأكثر قوة وتنظيما تكون ممثلة تمثيلا زائدا. وقد يتم إهمال الأغلبية الأقل تنظيماً أو التي لا تتمتع بنفس موارد القوة.
يمكن القول أن نفس الظاهرة تحدث في العلاقات داخل الدول، حيث لا تتمكن بعض النخب البيروقراطية من فرض امتيازاتها الطبقية والحفاظ عليها فحسب، بل تتمكن من خلال ذلك من إبعاد أفعالها عن المصالح والاحتياجات العامة الحقيقية. ونحن نعلم بالفعل أن هذه هي قاعدة الشركات الخاصة، ولكن كون مثل هذا السلوك هو السمة الرئيسية للبيروقراطيات الممثلة تمثيلا زائدا داخل القطاع العام هو علامة رهيبة على الإفراغ الجوهري للنزعة الجمهورية والديمقراطية في بلادنا.
ومن الأمثلة الجيدة على ذلك ما يتعلق بامتيازات الأجور التي تقود أعمال بعض المنظمات العامة ونقاباتها وجمعيات الموظفين. ورغم أن بعض المطالب باسترداد الرواتب بشكل دوري عادلة ومشروعة، فلا شيء يبرر امتيازات الأجور الانتقائية، الممنوحة لمجموعة فرعية من المهن العامة التي هي بالفعل، بالمناسبة، الأكثر حظا من وجهة نظر الراتب والمؤسسات.
إن المجموعات القادرة على حشد نفسها وإرغام الحكومات على الاستسلام لمطالبها تمكنت، في كثير من الأحيان، من ضمان تلبية مطالبها بشكل عام، وهو ما بلغ ذروته في امتيازات تركزت في قطاعات عامة أو وظائف محددة. حدث ذلك خلال حكومة جاير بولسونارو من خلال التدابير التي ضمنت زيادات حقيقية في الرواتب للجيش، بالتزامن مع سنوات عديدة من القيود على رواتب موظفي الخدمة المدنية، ولكنه يحدث أيضًا منذ عام 2016 من خلال تنفيذ أجهزة الأجور المتغيرة للفئات المدنية التي كانت دائمًا في أعلى هرم الرواتب في القطاع العام، يعززون أنفسهم كنخبة تتمتع بامتيازات الأجور، من بين مزايا أخرى غير متناسبة، مما يخلق تفاوتات هائلة في الرواتب بين موظفي الدولة.
وفي مقابل هذا الاتجاه الأخير لتوزيع الأجور داخل القطاع العام، فمن الضروري أن نوضح أنه خلال فترة ولاية لولا الرئاسية الثانية (2007 إلى 2010) كانت هناك جهود لتوفير قدر أكبر من العقلانية والمساواة في الأجور لمختلف الوظائف العامة في الإدارة الفيدرالية . وكان استبدال العديد من أشكال الدفع من خلال المنح والمزايا النقدية بدفع الرواتب من خلال الإعانات خطوة إلى الأمام في هذا الاتجاه وأثر بشكل إيجابي على الأجور والأداء المؤسسي لمجموعة واسعة من المهن والمنظمات وموظفي القطاع العام.[الثاني]
منذ ذلك الحين، حدثت حركة تمكنت من خلالها المنظمات والمهن الأكثر قوة داخل الدولة من التحايل على منطق الراتب الأساسي عن طريق الإعانة، فضلاً عن السقف الدستوري للرواتب نفسه. وهذه المرة، يساهم تجزئة الأجور مع عدم تجانس أداء المنظمات والمهن داخل جهاز الدولة في فقدان العضوية بين موظفي الخدمة المدنية، ويعيد ظهور صراعات توزيعية غير مرغوب فيها في المجال العام، ويزيد من سوء الأداء القطاعي والإجمالي للدولة، مع ما يترتب على ذلك من عواقب وخيمة ، كما في نهاية المطاف، للاقتصاد الوطني والمجتمع نفسه.
ولسوء الحظ، تنتشر الثقافة البيروقراطية بين فئات عديدة من الموظفين العموميين الذين يعتبرون أنفسهم "أصحاب" أجزاء من الميزانية العامة التي يزعمون أنهم مسؤولون عن تحصيلها أو مراقبتها. يبدو الأمر كما لو أن الوكلاء والمنظمات التي يجب أن تسترشد بسيادة المصلحة العامة ورفاهية المجتمع تقول: "نحن نعمل على مراقبة وجمع وكسب الدعاوى القانونية وزيادة أسعار خدمة معينة، وبالتالي، يحق لنا الحصول على جزء من هذا المورد.
إنهم ينسون ما هو واضح: كل موظف عمومي يتلقى بالفعل مكافأة كافية ويمكن التنبؤ بها للقيام بواجباته والنتائج التي قد تنشأ عن أداء هذا الواجب، حتى لأسباب أخلاقية واحترامًا لواجباته. روح الشعب ولا ينبغي النظر إلى الخدمة العامة على أنها ملك أو حصرية لتلك الهيئة والموظفين الذين ساهموا في إنجازها، بل للمجتمع. يُتوقع من الموظفين العموميين اتخاذ إجراءات ومواقف لصالح المصلحة العامة، ووضع مصالح المجتمع فوق المصالح الشخصية أو مصالح فئات معينة.
إذا تم تنفيذ ونشر منطق الاستقلال المالي هذا، فماذا سيحدث في المناطق التي لا تهدف فيها السياسات العامة إلى تحصيل الإيرادات أو المراقبة، بل إلى توفير الخدمات للسكان، مثل الصحة والمساعدة الاجتماعية والتعليم وحتى الأمن العام؟ من بين أشياء أخرى كثيرة؟ إذا طالب كل مجال من مجالات النشاط الحكومي بالمشاركة المجزية في الجزء من الإيرادات الضريبية الذي ساهم فيه بشكل مباشر، فإن فقدان الاستقلال النسبي وحرية التصرف للحكومات بشأن الاستخدامات المتعددة للأموال العامة سيجعل قدرة الدولة على العمل أقل وأكثر بذل محاولات للتصرف غير الضار بالشرعية السياسية للانتخابات والنظام التمثيلي والديمقراطية نفسها.
ناهيك عن تضارب المصالح الواضح عندما يتلقى الموظف العمومي إضافات مالية مقابل أنشطة تخصه، أي تلك الأنشطة المدرجة بالفعل في قائمة المسؤوليات المحددة والأساسية للمناصب المعنية، والتي تكون مؤشراتها ونتائجها منخفضة للغاية الشفافية، عمليا لا توجد رقابة اجتماعية، ولا يمكن جمعها وقياسها بشكل فعال إلا من قبل نفس الموظفين والمنظمات التي ستستفيد من هذه القيم النقدية.
قد يجادل البعض بأن التنظيم الجيد يكفي لآليات من هذا النوع لتحقيق هدف زيادة الكفاءة والإنتاجية الفردية في المجالات المعنية. لا يبدو أن هذا يتطابق مع الواقع، فحالما يتم تطبيقه في القطاع العام، ستميل مقترحات المكافآت المرنة إلى زيادة - بدلاً من تقليل - انعدام الأمن المالي وعدم الاستقرار العاطفي للموظفين المتضررين، مما يجعلهم أكثر عرضة للتعرض لمواقف المضايقات الأخلاقية والمشاكل الخارجية. القبض أو محاولات الابتزاز أو أي نوع آخر من الفساد الإيجابي أو السلبي في أداء وظائفهم.
ولذلك، بدلاً من تحفيز أداء فردي أكبر وأفضل، أو زيادة الإنتاجية الشخصية أو التنظيمية، فإن التدابير من هذا النوع ستميل في الواقع إلى تكثيف المنافسة الداخلية وتدهور الظروف الشخصية والجماعية للصحة والصحة في بيئة العمل.
وفي القطاع الخاص، يتم تشجيع المنافسة، تحت ستار التعاون، من خلال العقوبات والحوافز المالية الفردية (ولكن ليس فقط) في بيئة العمل، وذلك بسبب السهولة النسبية التي يمكن بها تخصيص الحسابات الخاصة للإنتاجية والتكاليف والمكاسب النقدية لكل عامل. في القطاع العام، على العكس من ذلك، تعد عملية التسليم الفردي (السلع والخدمات) التي تستهدف المجتمع بشكل مباشر وغير مباشر مهمة صعبة من الناحية المنهجية، وفي نفس الوقت غير مرغوب فيها سياسيا واجتماعيا، وذلك ببساطة بسبب حقيقة أن الهدف وظيفة القطاع العام ليست إنتاج قيمة اقتصادية في شكل ربح، بل توليد القيمة الاجتماعية والمواطنة والرفاهية بطريقة عادلة ومستدامة للسكان ككل في جميع أنحاء الأراضي الوطنية.
باختصار، نظرًا للاختلافات النوعية الهائلة الموجودة بين الوظائف ذات الطبيعة العامة (التي يكون سببها النهائي ذا طبيعة اجتماعية سياسية) وتلك ذات الدوافع الخاصة (التي يكون سببها النهائي ذا طبيعة اقتصادية، ويمكن قياسها وكميًا بسهولة أكبر) وبما أنه من الصعب للغاية تحديد وعزل المتغيرات ذات الصلة اللازمة لحساب الإنتاجية (الفردية أو الكلية) في القطاع العام، فقد خلص إلى أن المقترحات من هذا النوع لا تتوافق مع الجوهر العام للدولة واحتياجاتها للتخطيط وإدارة وتنفيذ السياسات التي تهدف إلى المواطنة .
ليس من المستغرب أن يعلم المحاورون الدوليون أن البرازيل تقدم مكافآت إنتاجية للمتقاعدين وحتى المتقاعدين. ويبدو أن الحجة القائلة بأن هؤلاء المهنيين ساهموا في النتيجة المؤسسية أثناء نشاطهم، وبالتالي يستحقون المشاركة في المكافأة الموزعة، تبدو منطقية فقط إلى حد معين. ما هو المنطق الذي يجعل المتقاعد يحصل، إلى أجل غير مسمى، ولو بنسبة أقل، على مكافأة إنتاجية بعد أن ظل خاملاً لمدة 10 أو 15 عاماً؟
بالإضافة إلى ذلك، يشكل تخصيص أجزاء من الميزانية العامة من قبل فئات مهنية محددة طلبًا لاتجاه واحد: إذا كانت هناك نتائج إيجابية، يفهم الوكلاء أن التخصيص الخاص لجزء من الموارد العامة المقابلة هو حق لا جدال فيه. أما إذا كانت النتيجة سلبية، فلا توجد خسارة أو تعويض فردي. وليس من المستغرب أن تسعى جميع الفئات إلى الحصول على شروط مماثلة، تحت أنظار المجتمع البرازيلي المذهول وإحراج الحقوقيين وغيرهم من المدافعين عن هذا النوع من الادعاء.
وبهذه الطريقة، تتمثل إحدى طرق تخفيف أو مكافحة النزعة النقابوية المفترسة داخل القطاع العام في تذكر وتعزيز الطابع العام لكل من التكوين البيروقراطي وإجراءات الدولة. وذلك لأن هناك اختلافات مهمة بين القطاعين العام (الدولة) والخاص (السوق) فيما يتعلق بالجوهر والأهداف العامة وأشكال العمل لكل مجال من مجالات الحياة المعاصرة. تساعدنا هذه الاختلافات على فهم وجهات النظر المختلفة وخصوصيات العمل فيما بينها بشكل أفضل، كما أنها تساعدنا أيضًا على فهم تفضيلاتنا وخياراتنا المهنية بشكل أفضل.
وإن كان بطريقة بسيطة وتخطيطية للغاية، فمن الممكن القول إن تصرفات الناس في القطاع الخاص ترتكز على ضرورات ضرورة البقاء والمصلحة الذاتية، التي يتمثل هدفها الرئيسي في تلبية رغبات واحتياجات الأفراد من خلال البيع. السلع والخدمات ذات الطابع التجاري، سواء بشكل مباشر كفرد (العمل الحر، العمل الحر)، أو من خلال شركات رسمية أو غير رسمية (الكيانات القانونية).
علاوة على ذلك، من المهم أن نفهم أنه في القطاع الخاص، لأسباب مرتبطة بالمنطق الداخلي للنظام الرأسمالي، يتم حث الشركات والأشخاص الذين ينتجون للسوق على إعطاء الأولوية للمدى القصير/المتوسط، واعتماد وجهات نظر الاقتصاد الجزئي/المتوسط والهدف. عند تراكم القيمة الاقتصادية في شكل ربح نقدي.
وفي المقابل، ينبغي، من الناحية المثالية، أن يكون الدافع وراء العمل في القطاع العام هو السمات الشخصية المرتبطة بالوظيفة في المجال العام، والإيثار، والنزاهة، والرغبة في تقديم الخدمات للسكان كوسيلة لتمكين أو تحسين الخدمة الحكومية للمجتمع. . علاوة على ذلك، فإن العمل من أجل الدولة - ولكن دائمًا في خدمة المجتمع - يعني فهم أن هذا هو الكيان الرئيسي، الذي خلقته الإنسانية تاريخيًا، والذي يمكنه، بل وينبغي له، توجيه وتوجيه أعمالها بناءً على رؤية طويلة المدى للتنمية الوطنية. مع منظورات الاقتصاد الكلي والاجتماعية الكلية والإقليمية كمرشدين، بالإضافة إلى إنتاج القيمة الاجتماعية بالمعنى غير النقدي كنموذج.
وبهذا المعنى فإن الأمر يتطلب الجرأة والشجاعة لوقف عملية الاستيلاء على وخصخصة الأموال العامة التي انتشرت في مختلف أنحاء الإدارة العامة البرازيلية، سواء في هيئة مكافآت إنتاجية أو رسوم وفاة، أو من خلال العديد من مشاريع القوانين ومقترحات التعديل الدستوري التي تدعو إلى الاستقلال المالي لبعض المنظمات. وإذا تم استكمال هذه الاتجاهات، فإنها ستؤدي إلى تقليل ما تبقى من قدرة الدولة واستقلالها النسبي على العمل لصالح الديمقراطية والجمهورية والتنمية الوطنية. وستكون هذه نهاية فكرة الدولة نفسها كمجال عام وعامل للتحول الإيجابي الذي تحتاجه البرازيل بشدة.
أخيرًا، من المهم تسليط الضوء على أنه ليست كل البيروقراطية العامة تتناسب مع نموذج النقابوية المفترسة الذي تمت مناقشته في هذا النص. يؤدي العديد من الموظفين العموميين واجباتهم بنزاهة وتفاني، ويسعون بصدق إلى خدمة المصلحة العامة والمساهمة في رفاهية المجتمع. يلعب هؤلاء المهنيون دورًا أساسيًا في تنفيذ السياسات العامة الأساسية، مثل الصحة والتعليم والأمن العام وغيرها، وغالبًا ما يواجهون تحديات كبيرة دون الامتيازات التي تتمتع بها الفئات الأخرى.
لتعزيز الطابع العام لعمل الدولة ومكافحة استيلاء الشركات على الدولة، يمكن استخدام العديد من الاستراتيجيات. ويشمل ذلك تنفيذ عمليات التوظيف لاختيار الأفراد الملتزمين بالخدمة العامة والصالح العام. علاوة على ذلك، تحسين آليات الشفافية والمساءلة. ومن الأمور الحاسمة أيضا تعزيز مشاركة المجتمع المدني في عمليات صنع القرار وتعزيز ثقافة الأخلاق في القطاع العام.
باختصار، لمكافحة النزعة النقابوية المفترسة، من الضروري تعزيز حوار أكثر شمولا وإنصافا بين الحكومة والمجتمع المدني، وضمان سماع الأصوات الأخرى ووضعها في الاعتبار في عمليات صنع القرار.
* خوسيه سيلسو كاردوسو جونيور. هو فني تخطيط وأبحاث في IPEA والأمين الحالي لإدارة الأفراد في وزارة الإدارة والابتكار في الخدمات العامة.
* الكسندر جوميد هو فني تخطيط وأبحاث في IPEA والمدير الحالي للدراسات المتقدمة في ENAP.
* رافائيل رودريجيز فيجاس هو طالب ما بعد الدكتوراه في الإدارة العامة والحكومة في FGV.
الملاحظات
[أنا] بالإضافة إلى التعريفات والمراجع الببليوغرافية الموجودة في الإدخالات المتعلقة بالنقابوية التي تظهر في قاموس السياسة العامة، حرره جيرالدو دي جيوفاني وماركو أوريليو نوغيرا (Editora Unesp، الطبعة الثالثة، 3)، وبواسطة قاموس الفكر الاجتماعي في القرن العشرين، حرره ويليام أوثويت وتوم بوتمور (Editora Zahar، 1996)، راجع أحد الكلاسيكيات حول هذا الموضوع في فيليب شميتر. هل ما زال قرن النقابوية؟ مراجعة السياسة، المجلد. 36، لا. 1، ص. 85-131، 1974.
[الثاني] حول هذا الموضوع، انظر NUNES, W.; تيليس مينديز، ج. نخبة الرواتب في الخدمة العامة الفيدرالية: اقتراحات لإصلاح إداري أكثر كفاءة. كاديرنوس للإدارة العامة والمواطنة، ساو باولو، ضد. 26، لا. 84، 2021. E NUNES، W. نخبة الرواتب في الخدمة العامة الفيدرالية: التحديد المفاهيمي والأبعاد التجريبية. في كاردوسو جونيور، JC (org.). الإصلاح الإداري لبولسونارو/جويديس: الاستبداد، والسياسة المالية، والخصخصة. برازيليا: أفيبيا، 2022.
الأرض مدورة هناك الشكر لقرائنا وداعمينا.
ساعدنا على استمرار هذه الفكرة.
يساهم
