من قبل سيرجيو جونزاغا دي أوليفيرا *
بدون إصلاح عميق ، سيكون النظام السياسي البرازيلي معطلًا
البرازيليون في حيرة من أمرهم ويائسهم. المؤسسات السياسية لديها مستوى منخفض من الموافقة. ليس لأقل. المؤشرات الاجتماعية مخيفة. يؤثر الفقر وسوء الصحة والبطالة والتضخم والسمة غير الرسمية وغيرها من العلل على معظم السكان. تعاني الطبقات الوسطى من العنف الحضري وانعدام الأمن من حيث التوظيف والدخل. تلجأ النخبة الاقتصادية إلى أحياء يهودية متخفية في هيئة واحات ، وتحيط بها قضبان من جميع الجهات. يؤدي الافتقار إلى الآفاق والوظائف والدخل إلى التأثير على جميع الطبقات والشرائح الاجتماعية ، على الرغم من أنه ، كما هو الحال دائمًا ، يعاقب أفقر الناس بشدة.
صحيح أننا لسنا دولة متخلفة من الناحية الاقتصادية. لكننا أيضًا بعيدين عن التطور الكامل. توقفنا في منتصف الطريق. على مدار الأربعين عامًا الماضية ، كان نمو دخل الفرد 40٪ سنويًا. تقريبا لا شيء. في الفترة السابقة ، بين عامي 0,7 و 1930 ، نما الناتج المحلي الإجمالي ، في المتوسط ، 1980 ٪ سنويًا.[1] معدل النمو الصيني بلا شك. لا يمكن القول أنه لم يتم إحراز أي تقدم في العقود الأربعة الماضية. ومع ذلك ، عندما نقارن البرازيل مع البلدان الأخرى التي تطورت مؤخرًا ، يبدو أننا نقف مكتوفي الأيدي. لكن ما هي أسباب هذا الركود في النهاية؟ لماذا نتوقف؟
لا توجد إجابة بسيطة على هذا السؤال. تهدف هذه المقالة إلى تحليل بعض القضايا التي ، من وجهة نظر مؤسسية ، قد تكون حاسمة لتشكيل الوضع المقفر الذي نعيش فيه.
لبعض الوقت الآن ، اعتبرت العلوم الاقتصادية مؤسسات الدولة عنصرًا أساسيًا في أداء اقتصادها. في العقود الأخيرة ، اكتسبت دراسة العلاقة بين المؤسسات والاقتصاد أهمية كبيرة وحصلت على جائزة نوبل لدوغلاس نورث في عام 1993. كما كتب نورث في كتابه المؤسسات والتغيير المؤسسي والأداء الاقتصادي، "التاريخ مهم. إنه مهم ، ليس فقط لأنه يمكننا التعلم من الماضي ، ولكن لأن الحاضر والمستقبل مرتبطان بالماضي من خلال استمرارية المؤسسات الاجتماعية. خيارات اليوم والغد يتشكل من الماضي ".[2]
استنادًا إلى بيانات من أحدث تقرير عن التنمية البشرية للأمم المتحدة ،[3] يمكن وصف البلدان المتقدمة بأنها البلدان ذات مؤشر التنمية البشرية المرتفع للغاية (أكبر من 0,8) ودخل الفرد الذي يزيد عن 30 ألف دولار أمريكي (في تعادل القوة الشرائية). مع هذا المعيار ، 45 دولة في هذه الظروف. ومن بين هذا العدد الإجمالي ، هناك 38 دولة ديمقراطية والأغلبية الساحقة برلمانية أو شبه رئاسية في بعض الحالات. الاستثناءان الوحيدان هما الولايات المتحدة الأمريكية وجمهورية قبرص ، وهي دولة صغيرة وجميلة تقع على جزيرة في البحر الأبيض المتوسط. كلاهما رئاسي. وتجدر الإشارة إلى أن التصنيف المعتمد للبلدان المتقدمة تعسفي إلى حد ما ، ولكن إذا أخذنا تصنيفات أخرى مثل تصنيفات البنك الدولي أو صندوق النقد الدولي ، فلن يكون الاستنتاج مختلفًا تمامًا: النظام السياسي السائد بين الدول المتقدمة والديمقراطية هو البرلمانية أو من متغيراتها.
نظرًا لأبعادها وطول عمرها وقربها من البرازيل ، فإن النظام الأمريكي يستحق اهتمامنا.
رئاسية أمريكا الشمالية
في الولايات المتحدة ، هناك تقليد قوي من الحزبين يقسم البلاد في المنتصف من وجهة نظر انتخابية. عندما يتم انتخاب رئيس ، فإنه يحمل معه على الأقل ما يقرب من نصف أعضاء الكونجرس. بدأت قاعدة دعمها بالفعل بعدد كبير من البرلمانيين. حتى عندما لا يتمتع الرئيس بأغلبية في الكونغرس ، فإن الاختلاف فيما يتعلق بالمعارضة صغير جدًا ، مما يسهل المفاوضات النهائية.
بالإضافة إلى ذلك ، تتطلب الإطاحة بالفيتو الرئاسي أغلبية معبرة تبلغ ثلثي الأصوات. إن مجرد وجود هذا الجهاز يضمن قوة تفاوضية عالية في المفاوضات ، حيث يعلم البرلمانيون أن الرئيس سيستخدم حق النقض في حالة الهزيمة. وهذا الفيتو لا يكاد يلغى من قبل الخصوم ، نظرا للتوازن بين الطرفين.
أداة أخرى قوية بنفس القدر هي الأوامر التنفيذية. يمكن أن تصدر عن الرئيس في مجموعة واسعة من المواضيع. كينيث ماير في كتابه بضربة قلم: الأوامر التنفيذية والسلطة الرئاسية [4] يسرد ثماني فئات لما يقرب من 5.800 أمر تنفيذي تم إصداره في الفترة من 1936 إلى 1999. إنشاء أو انقراض أو نقل صلاحيات الهيئات الإدارية ، وإعلان حالة الطوارئ ، وإنشاء أو تغيير أو انقراض المناطق أو المحميات العامة والسياسة بما في ذلك الطاقة والبيئة والحقوق المدنية والاقتصاد والتعليم هي بعض منها. تعامل الكثيرون مع الأمن القومي والعلاقات الخارجية ، مثل تلك التي حددت مؤخرًا عودة الولايات المتحدة إلى اتفاقية باريس. بالإضافة إلى ذلك ، تمنح الأوامر التنفيذية للرئيس القدرة على أخذ زمام المبادرة عندما لا يتم تنظيم قضية ما بموجب القانون. عندما يقرر الكونجرس التشريع ، تكون آثار الأمر التنفيذي راسخة بالفعل ، مما يحد من العمل البرلماني.
هذه الخصائص للنظام الأمريكي ، ولا سيما التوازن بين الحزبين ، والسلطة العالية لحق النقض والأوامر التنفيذية ، تخلق ظروفًا للرئيس ، جنبًا إلى جنب مع حزبه ، للوفاء بالبرنامج الحكومي الذي انتخبه.
على الأرجح ، بسبب التأثير الثقافي للولايات المتحدة ، تبنت أمريكا اللاتينية النظام الرئاسي منذ ولادة جمهورياتها.
الرئاسية البرازيلية
كان أحد الاختلافات الرئيسية بين الرئاسية البرازيلية والأمريكية هو انتشار الأحزاب. إن النمو في عدد الأحزاب منذ نهاية الديكتاتورية العسكرية أمر معبر تمامًا. بعد فترة وجيزة من انتهاء الحزبين ، في الانتخابات العامة لعام 1982 ، تنافست 5 أحزاب سياسية. في عام 1994 ، في انتخابات FHC ، كان هناك بالفعل 15 حزبًا ، وارتفع إلى 28 في انتخابات ديلما في عام 2014. اليوم ، تم تسجيل 33 حزبا في المحكمة الانتخابية العليا.
بالإضافة إلى زيادة عدد الأحزاب ، أصبح النظام مفتتًا بشكل متزايد. كمرجع ، من الجدير بالذكر أنه في عام 1982 كان أكبر حزبين يمتلكان 84,9٪ من التمثيل في الغرفة ، بينما في ظل FHC تم تخفيض هذه الأحزاب الأكبر نفسها إلى 38,6٪. في عام 2014 ، مع ديلما ، مثلوا 32,4٪ واليوم يمتلك الحزبان الأكبران 20,6٪ فقط. في هذه العقود الأربعة ، زاد عدد الأحزاب كثيرًا بينما انخفض تمثيل كل واحد منهم. في هذا السياق ، يعد بناء قاعدة برلمانية أمرًا صعبًا للغاية ، حتى بالنسبة للرؤساء الذين يتمتعون بقدرة كبيرة على التعبير السياسي.
بالنسبة للرؤساء ذوي مهارات النطق المنخفضة ، فإن هذه المهمة تكاد تكون مستحيلة. ليس من قبيل المصادفة أنه منذ التحول الديمقراطي ، تم عزل اثنين منهم والواخر الحالي ، لتجنب سقوطهما ، تم تسليم التنسيق السياسي وإدارة الحكومة إلى قادة الكونجرس. تم تشكيل نوع مشوش للغاية ومختل وظيفي من النظام الرئاسي البرلماني.
وتجدر الإشارة إلى أنه في البرازيل ، يمكن تجاوز حق النقض (الفيتو) الرئاسي بأغلبية النواب المنتخبين وأعضاء مجلس الشيوخ ، على عكس 2/3 التي يتطلبها النظام الأمريكي.
ولكن هذا ليس كل شيء. فيما يتعلق باستقلالية الرئيس ، فإن التدهور بمرور الوقت واضح أيضًا. أنشأ دستور عام 1988 التدابير المؤقتة (MP) بهدف منح الرئيس بعض الحرية ، خاصة في الحالات ذات الصلة والإلحاح. من عام 1988 إلى عام 2001 ، كان من الممكن إصدار تدابير مؤقتة حول أي موضوع عمليًا ، حيث كان النص الدستوري غامضًا للغاية فيما يتعلق بمعنى الأهمية والإلحاح. كانت صالحة لمدة 30 يومًا ، ولكن حتى لا تفقد الشرعية ، يمكن تجديدها إلى أجل غير مسمى. تميزت هذه الفترة بسبع محاولات لاحتواء التضخم المرتفع الموروث من الديكتاتورية العسكرية. بسبب محاربة التضخم أو سهولة الإصدار وتجديد الإجراءات المؤقتة ، وصلت هذه الممارسة إلى أرقام سخيفة. في ذروته ، من يناير 2000 إلى سبتمبر 2001 ، تم تحرير 134 إجراء مؤقت مع أكثر من 1000 إعادة إصدار.
مع تبرير احتواء انتشار الإجراءات المؤقتة وإعادة إصدارها ، وافق الكونجرس في عام 2001 على تعديل دستوري يقيد سلطات الرئيس. أدرج هذا التعديل الدستوري المسائل التي لا يمكن أن يتعامل معها النائب ، وحظر إعادة النشر ، وأثبت أنه إذا لم يتعامل الكونجرس مع هذه المسألة في غضون 45 يومًا ، فإن النائب سيغلق جدول التصويت. في عام 2009 ، انتهى التفسير الذي قدمه رئيس الغرفة ، الذي أقره STF ، بحجب جدول الأعمال ، مما أكد أنه في غضون 120 يومًا سيفقد النائب صلاحيته إذا لم يتم تقديره. في الممارسة العملية ، فقد الحكم الذاتي الرئاسي الذي تمثله الإجراءات المؤقتة الكثير من قيمته.
مع تفكك الأحزاب ، وقلة سلطة النقض وعدم اليقين فيما يتعلق بالإجراءات المؤقتة ، ابتعد النظام الرئاسي البرازيلي بشكل متزايد عن النموذج الأمريكي. بمرور الوقت ، فقدت السلطة التنفيذية دورها. ومع ذلك ، بالنسبة للرأي العام ، لا يزال الرئيس مسؤولاً بشكل أساسي عن نجاح أو فشل السياسات العامة ، على الرغم من انتقال السلطة في الواقع تدريجياً إلى الكونغرس.
في كثير من الأحيان ، يبدأ الرئيس المنتخب ولايته بقاعدة دعم صغيرة جدًا. بعد انتخابه ، بدأ رحلة الحج بحثًا عن الدعم البرلماني بمفاوضات دقيقة لم تكن دائمًا جمهورية جدًا ، والمعروفة باسم "توما لا دا كا" و "التبادل" و "مكتب الأعمال" و "الميزانية السرية ". إن نتيجة هذا التوزيع الخاطئ للسلطة وتخفيف المسؤولية واضحة للعيان. لبعض الوقت الآن ، بدت البلاد وكأنها سفينة بلا اتجاه.
بينما تناقش البرازيل أزمة هوية سياسية واضحة ، ولا تعرف على وجه اليقين ما إذا كانت رئاسية أم برلمانية ، فإن الأمر يستحق أن نفحص بمزيد من التفصيل كيف يتم تنظيم جميع البلدان المتقدمة والديمقراطية تقريبًا سياسياً.
البرلمانية وشبه الرئاسية
في النظام البرلماني ، لا يتم انتخاب الرئيس التنفيذي مباشرة من قبل السكان. ينبثق من قاعدة الدعم في الكونجرس. يتم تشكيل الأغلبية في البرلمان من خلال اجتماع واحد أو أكثر للحكم. هذه الأغلبية ، التي تشكلت بعد الانتخابات ، تختار رئيس الوزراء ومجلس الوزراء المسؤولين عن إدارة البلاد. النتيجة الأولى لهذا النوع من التدريب هو أنه من الواضح للرأي العام أي حزب أو مجموعة من الأحزاب مسؤولة عن نجاح أو فشل السياسات العامة. سرعان ما لاحظ السكان هذا التكوين وبدأوا في إيلاء اهتمام وثيق للأحزاب وخيارات النواب وأعضاء مجلس الشيوخ.
من ناحية أخرى ، تفهم الأحزاب السياسية أن بقاءها مرهون بنجاح رئيس الوزراء ومساعديه المباشرين الذين يختارونهم. ميزة أخرى لهذا الترتيب هي سهولة استبدال رئيس الوزراء عندما لا يلبي أداؤه توقعات الأحزاب أو الرأي العام. بشكل عام ، في هذه الحالة ، من الضروري أن يوافق غالبية النواب على طلب رقابة للإطاحة برئيس الوزراء. في بعض الحالات ، حتى لا يكون هناك انقطاع ، يسقط رئيس الوزراء فقط عندما تنشأ أغلبية جديدة قادرة على استبداله.
ويقترن هذا التشكيل باختيار رئيس دولة يكون رئيسًا منتخبًا من قبل السكان أو من قبل مجلس الشيوخ. في الملكيات البرلمانية هو ملك أو ملكة. بشكل عام ، يكون لرئيس الدولة مهمة حل مجلس النواب عندما يفشل البرلمانيون في تشكيل أغلبية للحكم. في هذه الحالة ، يدعو الرئيس إلى انتخابات جديدة ، متوقعًا أن يختار الناخبون أحزابًا قادرة على تشكيل أغلبية مستقرة.
في النصف الأخير من القرن الماضي ، ظهرت بعض المتغيرات في النظام البرلماني والتي غيرت جوهره بشكل طفيف. أهمها ما يسمى بالنظام شبه الرئاسي. في هذه الحالة ، يتمتع الرئيس ، بالإضافة إلى قدرته على حل الغرفة ، بصلاحيات أخرى ، مثل قيادة القوات المسلحة وإدارة الشؤون الخارجية. في بعض الحالات ، تتشارك في مسؤولية اختيار رئيس الوزراء مع البرلمان. تعتبر فرنسا والبرتغال أفضل الأمثلة على هذا التكوين.
أم كل صانعي
تمتلك العلوم الاقتصادية والخبرة الدولية ، إلى حد كبير ، بالفعل أدوات لقيادة بلد ما إلى التنمية الكاملة ، مع الإدماج الاجتماعي والاستدامة البيئية.
ومع ذلك ، فإن هذا المسار سياسي بالضرورة ، لأنه يتطلب اتفاقًا واسعًا بين القوى الممثلة للمجتمع حول هذا الهدف. وفي الإطار المؤسسي الذي تجد البرازيل نفسها فيه ، فإن هذا الاتفاق صعب للغاية.
في الواقع ، تتطلب المؤسسات الأمريكية ومؤسسات البلدان المتقدمة الأخرى التكوين السياسي للأحزاب ذات القرب الأيديولوجي والبرنامجي. من ناحية أخرى ، يفضل النظام البرازيلي الرش وعلم وظائف الأعضاء. ما أسماه عالم الاجتماع سيرجيو أبرايشز بأدب "الرئاسة الائتلافية" و FHC ، بشكل أكثر واقعية ، "رئاسية الخيار المشترك" ، ليس أكثر من فشل مؤسسي خطير.
من أجل تقريب الرئاسة البرازيلية من تلك التي في أمريكا الشمالية ، سيكون من الضروري إجراء إصلاح دستوري عميق وصعب التنفيذ ، وتمكين الرئيس من تنفيذ البرنامج الذي أوصله إلى منصبه. من ناحية أخرى ، سيكون من الضروري ألا يتم تسجيل سوى المرشحين من الأحزاب أو الاتحادات الحزبية التي تضم جزءًا كبيرًا من النواب وأعضاء مجلس الشيوخ. مع هذا القيد ، سيكون هناك مرشحان أو ثلاثة كحد أقصى وسيبدأ الرئيس الجديد فترة ولايته بقاعدة صلبة في الكونجرس. ومن شأن هذا العائق أن يمنع تسجيل مرشحين منفصلين ، دون دعم حزبي ، وسيجعل الناخبين يهتمون أكثر بالأحزاب السياسية.
بدلاً من ذلك ، يمكن للإصلاح السياسي إدخال البرلمانية أو شبه الرئاسية ، كما تُمارس في الغالبية العظمى من البلدان المتقدمة والديمقراطية. ربما يكون هذا هو الطريق الأقل مقاومة ، حيث يبدو أن إضعاف الرئيس وتمكين الكونغرس لا رجوع فيه.
ربما ، حتى لا يُفهم على أنه دراسة حالة ، ينبغي برمجة النظام الجديد ليبدأ بعد الانتخابات العامة لعام 2030 ، عندما يصل بند الحاجز إلى قيمته القصوى (3٪). بطبيعة الحال ، يمكن أن يؤدي الاتفاق السياسي الواسع والاعتراف بأهميته إلى دفع هذا الإصلاح إلى الأمام. الحقيقة هي أنه لم يتبق لدينا الكثير من الخيارات. لا أحد منهم بسيط ، ولكن كما يقول المثل "عدم القيام بأي شيء ليس خيارًا".
* سيرجيو غونزاغا دي أوليفيرا مهندس من جامعة ريو دي جانيرو الفيدرالية (UFRJ) وخبير اقتصادي من جامعة ساوثرن سانتا كاتارينا (UNISUL).
الملاحظات
[1] ريتشارد كاردوسو ، التنمية في أزمة: الاقتصاد البرازيلي في الربع الأخير من القرن العشرين، الناشر UNESP، São Paulo، 2002.
[2] الشمال ، دوغلاس ، المؤسسات والتغييرات المؤسسية والأداء الاقتصادي، مطبعة جامعة كامبريدج ، كامبريدج ، المملكة المتحدة ، 2002.
[3] الأمم المتحدة ، تقرير التنمية البشرية لعام 2020، برنامج الأمم المتحدة الإنمائي ، نيويورك ، نيويورك ، الولايات المتحدة الأمريكية ، 2020.
[4] ماير ، كينيث ، بضربة قلم: الأوامر التنفيذية والسلطة الرئاسيةمطبعة جامعة برينستون ، برينستون ، نيو جيرسي ، الولايات المتحدة الأمريكية ، 2002.